重庆水灾救治研究：20世纪40年代的不足与制约原因

通过上述分析可以看出，在1927—1949年的重庆水旱灾害救济中，政府和社会都采取了积极措施，并取得了较大的成效，但是，由于时代的局限，无论是发展水平、荒政理念还是赈灾实效，又带有明显的局限性。 原因主要如下：

5.2.1 战乱制约了荒政效果

战乱影响社会救济经费和社会救济设施。 战乱不断是民国时期重庆地区的一个显著特点。 而抗日战争时期，重庆及附近地区虽然不是直接的抗日前线，但是多次遭受日机的轰炸。 1938年2月18日起至1943年8月23日，日本对中华民国战时首都重庆进行了长达5年半的战略轰炸。 据不完全统计，日机空袭重庆共达218次，出动飞机9513架次，投弹21593枚，炸死市民11889人、炸伤14100人，炸毁房屋3万多幢，30所大中学校曾被轰炸。 尤其是“五三、五四大轰炸”，给重庆造成了巨大的损失。 1939年5月3日及4日，日机从武汉起飞，连逐轰炸重庆市中心区，并且大量使用燃烧弹。重庆市中心大火两日，商业街道被烧成废墟，3991人死亡，2323人受伤，损毁建筑物4889栋，约20万人无家可归；罗汉寺、长安寺也被大火吞噬。1940年8月19日，日本海军投入超过140架轰炸机，重庆2000多户民居被毁。 战事的接连不断加之军阀割据、各自为政使得荒政难以实行。 战争耗去国家和地方财政收入的大部分经费，庞大的军费开支造成国家和地方当局减灾能力的大大削弱。 由于经费不足，水利事业废弛，政府的救灾功能丧失殆尽。 另外，战争摧毁原有水利设施、中断救灾举措、焚毁大片森林，使社会和自然条件更加恶劣，严重影响了救灾效果。

战乱也导致救灾积谷的大量丧失。 比如，巴县政府以“备荒恤贫”所募征之积谷，大部分用于抵作军粮、献粮和弥补地方开支，官绅亏挪侵吞亦不少，而实际用于赈灾、贷放、平粜者甚微，至解放时全县积谷仅存5300市石[1]。

战争还导致军粮增加，直接影响灾荒振粮的减少。 比如，1946年3月30日《新华日报》的社论指出[2]：“打开我国的地图，睁开眼睛一看，国民党一党专政下的地区，哪里没有灾荒？ 单就报纸上发表的材料来看，可以看出灾荒是异常严重的。 怎么会有这样严重的灾荒呢？ 敌伪破坏固是一个重大原因；然而，抗日战争结束后，国民党一党专政的政府并没有立即真正进行整军复员，还继续保存许多正规部队和各种名目的队伍。 这些也都是只有消费民粮，丝毫也不从事生产的。 由于上述原因，更由于日寇投降以后，内战再起，所以征军粮始终未减未停。 以已经破产之农村，负无法负担的军粮；加之原有苛杂，原封未动，而物价高涨，竟达无法捉摸的速度，怎能不造成遍地灾荒呢？ 叫人民怎能不奔走呼号，到处求救呢？……现在，应该赶快从治标治本两方面入手。 赶快进行赈济，免征军粮俘粮，抑制物价等，以稍纾民困；同时，却须用大力迅速遣送日俘日侨，整编军队，并用一切办法使灾区灾民能够开始从事生产，安定生活。”

5.2.2 落后的生产技术和封建土地所有制，导致民众承灾力低

社会承灾力是一个综合性的评价指标，它是指社会抵抗灾害侵袭破坏的能力。 民国时期重庆的社会承灾力低下，使得此时重庆农业灾害表现出一个明显的特征，即发生大幅度的自然变异后就出现了严重的灾情，自然变异的成灾率很高。 当然，人们所受天灾之创害的程度如何，全视当时社会经济之盛衰情况而定，即以人民生存能力之大小，而定其受灾程度。

1）国民政府时期，重庆地区的农业技术是十分落后的

此时，重庆农村地区自给自足的小农经济仍占主导地位，除少数区域，由于特殊之社会条件，采取新式农耕机器之外，其余绝大多数农村中农民所用工具仍是传统的犁、锄等，农业耕种技术，也仍一如数千年前之状态。 累世相传，未尝放弃，有时甚至有部分退化之现象。 像巴县、江北县、沙磁地区、北碚的广大农村地区都是传统的农业，机械化和现代化程度不高，生产效率较低。 正如马札尔所言：“仍然保守二千余年来之旧方法和旧农具之劳动方式[3]。”落后的经济基础和耕作方式使百姓生活非常穷困，丰年仅得温饱，稍遇天灾人祸，就会受冻饿之苦。 “任何一个国家，当其生产能力仅能维持人民生命时，那么，任何一个坏年成的物质不足都是致命的。 （马尔萨斯）”生活的贫困使人民的自救能力非常薄弱。

一些研究者把中国近代的灾荒归结为人口过多造成。 如马罗利认为中国灾害发生的最根本原因在于人口过多。 他说：“致使中国成为饥荒恶神常临之地者，其基本原因在于中国人口之过挤”“若将中国自身之人口问题，置之不问，一味听天由命，则过去及现在已遭遇之一切惨剧，势必将重演于中国今日所认为最繁盛之区域。”[4]这种观点因过分强调人口过多是造成灾荒的原因，具有片面性。

2）繁重的税收

民国以来，重庆及周边地区每遇水灾，农村借贷之利率，尤积极增高，农民靠借贷渡过灾荒。 许多受灾农民因在灾荒中卖掉农具、田地、房屋、家产，乃至于儿女，灾荒过后，为恢复生产，他们必定也要借贷过日子。 此外，灾区农民还有一种特殊的借贷方式——常将农作物预卖或预押。 其办法是：“农民于缺乏资本而需用资本时，向当者借款，而以自己耕地中之农作物，预卖或预押于当者，收获后，即以农作物偿还其借款，其利益即于农作物的比价内除算。”利率高于一般借贷。 在此极度苛刻的条件下，进行借贷，其所受之损失，实至惨重。 一般农家经济愈趋穷窘，几完全无力从事于农业生产之恢复。 即使有一部分农民能勉强耕种，也多粗劣将就，萎缩不堪。

3）重庆农村落后的生产关系的影响

造成农民贫困的原因很多，其中土地的缺乏最为关键。 美国学者黄宗智在分析小农经济状况时指出：“中国农民的苦难处境，主要是由于长期的半无产化与短期的灾祸之双重压力造成的[5]”。 在以农为主的社会中，土地是财富的象征，也是衡量一个家庭贫富的重要标尺，而贫富恰成为人们抵御灾荒能力的重要区别。 重庆地区占农村人口6％～7％的地主、富农，占有50％以上的耕地[6]。 特别是重庆作为一个工商业城市，资金集中，在半封建半殖民地社会里，投资土地赚取高额地租其利甚丰，因而市郊农村的土地兼并达到了惊人的程度。 据解放初期对原十五区第三保、十六区第九保、十七区第十保、十八区第十八保、北碚龙凤乡第八保的调查统计，这五个保共有6159人，22496余石（产量亩）耕地，其中占总人口8.03％的地主即霸占了83.29％的耕地（18.731余石，产量亩）[7]。又据原十二区十六保统计，该保除非农业户80户387人外，计有农业户89户717人，其中地主9户74人，便霸占了该保97.8％的耕地，其余只有两户富裕中农有田地自耕[8]。 在当时的生产条件下，维持一个人基本衣食所需必须4亩左右，而20世界30年代初重庆农村地区4亩以下的农户占到全体的60％以上。 也就是说，重庆农村居民中有超过一半的人生活在仅能勉强维持的半饥饿状态。 与此同时，农民还遭受地主高额的佣金、地租、高利贷等形式的残酷剥削。 据民国三十五年（1946年）对巴县和江北纳租方式的统计，货币地租占98％，实物地租占90.2％。 租额一般是常年收获量的60％～70％。 除收地租押金外，有的地主还要向佃户索取菜、鸡、鸭、鹅等农产品。 近郊地租租率更高，一般在60％～80％，菜地更有高至95％的；押金亦更多，佃户所交押金竟多至约与常年产量相等甚至与地价相近。 收取押金有利可图，因而市郊还产生了居间剥削的“二地主”。 任意加租加押，乃是贪婪成性的地主残酷剥削佃户的惯用手段[9]。

重庆地区的一般农民，大都是佃农，地主负担的捐税转嫁到农民的身上，经济平日已极窘迫，大多数非赖借债典当，不能长期维持生活，他们一年所得偿了地主（地租）又偿了政府外，求得衣食的温饱尚且不能，哪有余力来从事农事的建设？ 一经灾荒，在平常年份尚勉强过活的贫困农户，由于没有粮食与财富的节余和积累，一遇灾年歉收，则其经济状况，愈发恶劣，更非借债典当不可。 故灾荒时期，农民往往受高利贷之残酷剥削，而农村借贷之利率，又常随灾荒程度之加剧而增高，他们立即无以为生，饥饿随之而来。 比如，《新华日报》1946年9月3日第4版，巴县鹿角场通讯记载：“巴县东西南三方面地区，在今年春应该插秧时，天时久旱，田土龟裂，无法插秧。 秧苗在秧田里长过了时节，天才下雨，有耕牛的富农抢快整出水田，争取不插老秧，可是无耕牛的贫农（略占农村二分之一）却要等富农耕牛不需用时，才租来整田，因此他们都插老秧。 所以吃了很大的亏，因天干关系，在富农中当然还是有许多人插老秧的。 秧苗到了该分秧时未分秧，当然它就营养不良，因此，现在无论你到鹿角场、温泉乡、一品场或土桥、长生乡……你随处都可以看见田里的水稻有许多白穗。 在一品乡，本来该收十八石谷，仅收了十一石（丰年应该收三十石）……”

5.2.3 救济行政官僚化，地方官僚乘灾舞弊，腐败严重

首先，一些救济官员对灾民的疾苦冷漠敷衍。 比如，民国三十四年（1945年），北碚发生大水灾，灾民王成章等七月二十日、七月二十三日呈请救济时，北碚管理局的回复是：“查嘉陵江码头坎子因暴雨崩溃，各该受灾民众业经本局酌量情节轻重，分别发给救济费在案。 兹复呈请，殊各未合具，该处民房早经本局一再限令拆迁，延不遵办，以致保坎工程无由动工。 为此意外，则该居民等自误，责任殊甚[10]。”其实，从当时情况来看，灾民王成章不搬迁，不是他不愿意，而是政府的救济费根本不够搬迁之用，只好继续住下，以致全部被淹，在这种情况下，政府从人道主义角度出发，也应该给予一定的救济，而不是推诿。 其次，个别贪官贪污、克扣救济粮、款，导致赈款迟未发放。 在农贷问题上，据《新华日报》1945年2月20日的报道[11]：“1945年的贷款性质，是属于增加生产方面的。 款由农民银行贷出，手续是由乡农会转手办理。 农民银行贷给乡农会所取得的利率，是小二分五厘，农会贷给农民，需加五厘的手续费。 贷款手续非常烦琐，常常使着一般农民很难得到。办理贷款的农会组长，由保长兼任。 他们是农民贷款的固定保证人。 为了贷得到款，农民常常须用茶酒鸡蛋以‘慰劳’组长，而真正亟待救济或孤苦无靠的是得不到的。”

其次，灾荒发生后，某些人利欲熏心，不顾灾民死活，以权谋私，侵吞赈款。 在实际操作过程中，由于各种因素的影响和制约，效果并不尽如人意。国民政府以战事为第一要务，军务费、债务费占了财政支出的绝大部分。 吏治的腐败也阻碍了荒政的有效执行。 政局动荡，各种腐败现象层出不穷，变本加厉。 乘灾舞弊，侵吞救灾物资，官民勾结，谋求私利。 办赈官员层层截留，贪赃枉法，黑幕重重。 比如，民国三十三年（1944年）10月8日，巴县田赋管理处副处长李胤明因贪污舞弊被枪决[12]。

5.2.4 救灾机制的运作尚存在着诸多问题

急赈范围过于狭小，救济经费有限，办法过于消极，而施行也多限于一部分，恩惠未能惠及所有灾民，有时因制度本身之缺点，收效常极微小。

①救济经费十分有限，限制了工作的开展。 比如，国民政府引以为豪的农贷，虽然总的数量较大，但是相比于亟待农振的大量民众，也存在均量太小的情形。 据《新华日报》1945年2月20日的报道[13]：“……农贷在这个县份（陪都重庆附近的某县）里，已有几年的历史，其贷款的区域、人数以及每人可借贷的数目，都有限制。 这个县一共有39个乡，获得贷款的只有26个乡。 而每乡领到贷款的人数又微乎其微。 例如城东某乡，全乡人数为八千七百三十八人，而可能申请贷款的为365人，经查合格的算是144人，而真正得到的只有53人。 至于每人得到的款额，也低得可怜，最多的不过1500元，普遍的是800元。”

②一些农业银行出于获取更大利润的目的，将农赈贷款变为利润丰厚的工商业贷款。 比如，民国三十四年（1945年）7月，国民参政会黄宇人等9位参政员提出“中国农民银行违反本身专业，贷放大宗商业款项，影响市面，并有营私舞弊重大嫌疑，拟请政府迅即彻查，依法办案[14]”。

5.2.5 田赋征实以及严重的通货膨胀加重了民众受灾的程度

1）粮食征借和田赋征实对水灾的影响进行分析

1946年，重庆、巴县、江北、北碚等地遭受水灾需要粮食救灾，而国民政府仍按照高要求征收粮食，并运送出川。 据《新华日报》1946年8月27日第3版报道：“川省三十五年度征实总额共计一千三百余万石，本年征实工作限三月完成。 （一）关于四川省二十五年征实征借总额为900万市石。（二）地方公粮征135万市石。 （三）本年积谷征谷320万市石。 共计130余万石。”面对灾荒和国民政府的日益增加的征实，民众强烈要求取消征实和减免征粮，据《新华日报》1946年9月10日第3版报道：“水旱蝗灾几乎遍布全川，人民要求取消征实。”《新华日报》1946年10月8日第3版也报道：“各县征实紧迫川民痛苦万分——八十县请求赈灾减免征粮。 ……另外却有80个县请求赈灾及减免征粮。 据省农改所统计室调查，今年四川遭受水、旱、蝗、雹等灾害，收获物中白穗比率，大者达40％，小者也在20％以上。 收获最高不及六成。”但是，国民政府迫于当时内战的需要，仍严格要求按时按额征实。 《新华日报》1946年11月1日第3版报道：“四川每月运五十万石粮到下江做军用，长江水位吨位被占大半。”(www.xing528.com)

2）通货膨胀的加剧对水灾影响

进入20世纪40年代后，随着国民政府内迁重庆，重庆地区的人口大幅增加，负担加重，国统区的通货膨胀十分严重。 民国三十四年（1945年）2月下旬，重庆市物价上涨凶猛。 米价年初每石（约75公斤）突破法币1万元，是月下旬涨到法币2万元[15]。 民国三十六年（1947年）重庆市米价25日起猛烈上涨，至28日上熟米涨至每石（约75公斤）法币22万元[16]。 关于通货膨胀，此时在沙坪坝区流行的《钞票歌》，咒骂通货膨胀。 其一段为：说钞票，话钞票，提起钞票来历早，自从出了蒋皇帝，银子金子成纸了，元角分厘不用了，现在要大钞，十万也好，百万也好，只不过是一张纸，印上一些。

再看民国二十四—三十六年（1935—1947年）巴县财政收入、支出部分年度决算表（表5.1）。

表5.1 民国二十四—三十六年（1935—1947年）巴县财政收入、支出部分年度决算表[17]

续表

从表5.1中可以看出，在民国二十四—三十六年（1935—1947年）巴县的社会救济款项中，民国二十四年（1935年），只有0.4万元法币，而民国三十一年（1942年），在通货膨胀数已经达5.1的时候，而巴县政府的社会救济资金仅为0.2万元法币，也即巴县政府1942年的财政决算中的社会救济经费只有1935年的1／10；即使在民国三十六年（1947年），巴县遭受大洪灾的侵袭时，虽然从数量上看救济经费达145.3万元，但是此时的通货膨胀率达3627.3。 如以民国二十四年（1935年）为标准，实际救济费用也只有0.04万元，只有民国二十四年救济经费的1／10左右。

[1] 四川省巴县志编纂委员会.巴县志［M］.重庆：重庆出版社，1994：240.

[2] 一党独裁，遍地是灾！ ［N］.新华日报，1946⁃3⁃30.

[3] 马札尔.中国农村经济研究［M］／／.邓拓.中国救荒史.上海：上海书店，1984：110.

[4] 马罗利.饥荒之中国［M］／／.邓拓.中国救荒史.上海：上海书店，1984：85

[5] 黄宗智.华北的小农经济与社会变迁［M］.北京：中华书局，1986：207.

[6]④重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第六卷·农业志）［M］.重庆：重庆出版社， 1999：9.

[7]重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第六卷·农业志）［M］.重庆：重庆出版社， 1999：9.

[8]②重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第六卷·农业志）［M］.重庆：重庆出版社， 1999：9.

[9]重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第六卷·农业志）［M］.重庆：重庆出版社， 1999：9.

[10] 全宗名：北碚管理局 目录号：4 案卷名：北碚管理局关于灾民救济及调查 卷号：三六五三，档案名：王成章等人为损失綦申请救济由。

[11] 面向农村——记陪都附近某县［N］.新华日报，1945⁃2⁃20：3.

[12] 《巴县1912—1949年（民国时期）大事记》，重庆市档案馆。

[13] 面向农村——记陪都附近某县［N］.新华日报，1945⁃2⁃20：3.

[14] 重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第一卷·地理志）［M］.成都：四川大学出版社，1992：218.

[15] 重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第一卷·地理志）［M］.成都：四川大学出版社，1992：212.

[16] 重庆市地方志编撰委员会总编辑室.重庆市志（第一卷·地理志）［M］.成都：四川大学出版社，1992：243.

[17] 四川省巴县志编纂委员会.巴县志［M］.重庆：重庆出版社，1994：356⁃359.