重庆水灾救治研究：1940年代行政管理体系分析

为了赈灾，无论在灾前的防范和灾后的救济方面，民国时期，历届政府都建立了灾害救济的行政体制，不仅有职能部门，而且还成立了一些常设的或临时性的赈灾机构，形成一定程度的灾害救济体系。

3.1.1 南京国民政府时期水灾救济的行政管理体系

南京国民政府时期（1927—1949年），灾害救济的行政管理体制大约经历了三个阶段，发生了三次变革。 第一阶段：全面抗战爆发前的10年。 1928年4月内务部改为内政部，内政部下的民政司职掌赈灾救贫事项。1928年6月，内政部颁布《内政部各司分科规则》，民政司下设4科，由第4科掌理勘报灾歉及蠲缓田赋审核、地方罹灾调查赈济、防灾备荒、慈善团体考核、慈善事业奖励、地方筹募赈捐审核等事项[1]。 与此同时，直隶于南京国民政府的赈务处也成立，下置赈款委员会和总务、调查、赈济3科，主管各灾区赈济及慈善事宜。 1929年3月，政府又成立赈灾委员会，隶属于行政院，主要办理各灾区赈灾事宜。 这样，行政院下辖两个赈灾机关，职能重叠，机构重复，事多推诿，为解决这一问题，1930年1月，两个机关合并，成立一新的机构——振务委员会[2]，主要负责由于国内自然灾害所造成的灾民以及国内战争所造成的难民救济。 根据《振务委员会组织条例》规定，振务委员会以内政、外交、财政、交通、铁道、实业各部部长为委员，下设3科，总务科、筹赈科、审核科，筹赈科负责筹募赈品、赈款、赈品的运输、免税及免费各项护照的办理；审核科审核赈款、赈品的出纳等[3]。 振务委员会在各省、市设有下级对应机关。 根据《振务委员会组织章程》，规定凡被灾省份为办理本省赈务得设省振务会，省振务会由省政府聘任省政府委员、省党部委员、人民团体成员各数人组成，内设总务组、筹振组、审核组。 各市、县因办理赈务，可以设立市、县振务分会[4]。 民国二十六年（1937年）十二月，振务委员会迁至重庆并正式办公。 “振务委员会委员长及部分职员抵渝正式办公。 办公地点为‘柑子堡荆园’”[5]。1931年8月14日，面对严重的江淮水灾，国民政府专门成立了国民政府救济水灾委员会，专门办理灾区难民救济与灾区善后事宜。 由政府有关机关、慈善机构、社会团体、各界知名人士等组成，以便发挥全社会的积极性。 委员会中有5名政府特派员，分别是内政部长刘尚清、财政部长宋子文、实业部长孔祥熙、振务委员会委员长许世英等人，以宋子文为委员长。这些人都是国民政府里面掌握财政、经济大权的官员，能够促进水灾救济的成效提高。 下设秘书处、调查组、灾区工作组、财务组、会计稽核组、运输组、卫生防疫组、联络组七个组，由知名人士虞洽卿、刘端恒、朱庆澜，政府官员宋子文、孔祥熙等人担任组长。 这七个组密切配合，环环相扣，尤以财务组、灾区工作组和卫生防疫组为重要，比如，灾区工作组就下设急赈、工赈、农赈、运储、视察五处。 救济水灾委员会成立后，对灾区民众开展了积极有效的救济。 自1931年8月19日至1933年9月30日，国民政府救济水灾委员会共收到各类款项60650520.68元[6]。 在水灾委员会的积极宣传和动员下，民众及民众团体踊跃捐款救灾。 从1931年8月20日至10月20日的两个月时间里，水灾委员会财务组共收到私人及团体募捐款总数达到了3232780.34元，占该时间内水灾委员会财务组收到的捐款总数的63％[7]。在整个水灾救济中，财务组共收到7674111.26元[8]。 1933年7—8月，华北地区发生严重水灾，灾害波及6个省60余县，成为20世纪黄河最大的水灾。国民政府为此在1933年9月1日成立了专门的黄河水灾救济委员会，以内政、财政、实业、铁道、交通部部长和中央振务委员会委员长、黄河水利委员会委员长、内政部卫生署署长等人组成，宋子文为委员长，委员包括黄绍竑、顾孟余、朱家骅、许世英、陈公博等政府要员。 此次水灾查放组共发放临时急赈现款329090元，发放赈款158500元，设立粥厂14处，施粥人数82610人，救济灾民1015427人[9]。

第二阶段，抗战的八年，振济委员会和社会部。 1938年4月27日，国民政府成立“振济委员会”，将原设振务委员会、行政院，亦划归振济委员会掌管[10]。 振济委员会虽为一临时性机构，但其权力较大，委员长为特任，并出席行政院会议。 振济委员会主要是为救济难民、灾民设置，其具体职掌为：救济灾难机关及团体之指导监督；振款之募集、保管、分配；灾民难民之救护、运送、收容、给养；灾民难民之组织训练、移殖配置及职业介绍；灾民难民生产事业之举办及补助；急振工振平粜之举办或补助；勘报灾歉之审核；防灾备荒之设计；捐款助振及办振出力之奖励等等[11]。 振济委员会为办理各省区难民救济事宜，将各省、县振务会、难民救济分会等即行改组，成立“省振济会”“县振济会”。1945年11月，振济委员会作为战时办理全国救济事宜的临时性机构，随着战争结束其使命也宣告完成，该会撤销，其业务归并到善后救济总署。1938年7月18日，国民政府社会部在重庆开始办公。 《国民公报》1938年7月23日的报道：“（本市消息）中央执行委员会社会部之部分职员，陆续抵渝后，当择定九道门兴华小学楼下为办公地址。 业于本月十八日开始办公云[12]。”1940年10月，国民政府公布《社会部组织法》，11月16日，新的国民政府社会部正式成立，谷正纲为首任部长。 社会部为最高社会行政机关，内设三司，组织训练司、社会福利司、总务司。 其中有关社会救济事项由社会福利司负责办理[13]。 关于地方社会行政机构，国民党中央第一六五次常会决定，各省在省政府之下设置社会处，或于民政厅内设社会科，主管社会救济。 其直属行政院之市，则由社会局主管。 在县市政府，设置社会科[14]。1943年《社会救济法》公布实施[15]。 对社会救济的对象作了明文规定：“……五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而失业者……”规定的“救济方法”有十二种：“一、救济设施处所内之留养。 二、现款或食物衣服等必需品之给予。 三、免费医疗。 四、免费助产。 五、住宅之廉价或免费供给。六、资金之无息贷予。 七、粮食之无息或低息贷予。 八、减免土地赋税……十、实施技能训练及公民训练。 十一、职业介绍。 十二、其他依法所定之救济方法。”

第三阶段，1946—1949年。 1945年1月，根据《联合国救济善后公约》的规定，中国成立“行政院善后救济总署”，简称“行总”，直隶于行政院。 行总实行署长负责制，蒋廷黻为署长。 根据1945年1月23日国民政府公布的《善后救济总署组织法》，下设四厅四处，社会救济业务由振恤厅和调查处负责[16]。

3.1.2 重庆水灾救济的地方管理机构

首先，依据南京国民政府的行政管理机构相关法律的规定，四川省政府、重庆市政府和各县政府成立了民政厅、民政局、民政科或社会科、建设科。 比如，民国二十四年（1935年），奉四川省政府令，巴县政府除设秘书外，另外设三科。 其中，第一科主管地方行政区划，选任乡、镇、保甲人员，负责赈恤、救济、户政、地政、医药卫生等。 民国三十七年（1948年）十月，江北县政府专门成立民政科，负责赈恤、救济[17]。1939年1月1日，重庆市成立了社会局，《新华日报》1939年1月2日第3版报道：“重庆市社会局于昨日（1月1日）成立，戴（经尘）局长以六事勉励同人，并于上午十时召集全体职员指示工作方针”，以后黄季陆、包国华任社会局局长[18]。 关于社会局的职责，《重庆市政府组织规则》第十一条规定了社会局职掌：①育婴、养老、济贫、救灾等设备事项；②粮食储备及调节事项；③农工之改良……⑤造林、垦荒等；⑥合作社及互助事业之组织及指导事项[19]。1942年3月至1949年10月，北碚管理局设民政科，科长1人，科员5人，事务员3人，办理自治、仓储、救济、户政等事务[20]。

其次，成立官民结合的赈济委员会、赈灾委员会或振务委员会。 1935年国民政府颁布《各省水灾救济办法大纲》，对各地的水灾救济规范化。 该《大纲》指出，各省在《大纲》颁布5日内设立该省水灾救济总会。 并将原有各种振济机构及团体归并统制管理。 由省政府召集该省党政军机关、团体或个人组织而成，设常务委员5～9人。 救灾总会下设总务组、劝募组、会计组、购置组、施赈组、收容组和卫生组。 大纲还规定，各省可视水灾具体情形，成立市县水灾救济分会。 关于赈款赈品，规定一面由总会、分会向省内外救济机关、慈善团体或个人设法招募，另外一方面，由省政府拨款救济，赈款赈品由总会统筹支配[21]。 抗日战争时期，江北县先后成立乡镇保救济人救济基金管委会，冬令救济委员会，灾民救济委员会等救济机构，开展救济工作[22]。 1939年9月30日，重庆赈委会和资金保管会成立。 据《新华日报》1939年10月1日第3版的报道：“渝赈委会昨日成立，救济基金保管会成立。 推定戴经尘、邓子文、陈智初、吴人初、李奎安五人为常委，并将该会预算，照原通过。 即日开始工作。 又市救济院基金保管委员会亦于昨日成立，由社会局戴局长任主席（黄季陆代）。”当时的档案资料更是详细地记载了重庆市振济会成立的情况：“查重庆市过去对于市区救济事项，除政府临时予以消极救济及由各慈善团体（如公益委员会及各善堂等）各自为政外，初未设立任何正式机关。 ……自二十八年五月间，市府奉令改为直辖市后，救济事务，日趋殷繁，同时复唯振济委员会咨以难民救济支会，已不合需要，嘱依照各省振济会组织规程第十一条之规定，另组织市振济委员会以利统筹而符体制，乃于二十八年九月三十日在市府礼堂正式成立本会，十月一日正式办公。 设主任委员1名，由市长兼任，常务委员五人，由委员推选。 委员若干人，由市政府就所辖各局处长官暨市党部委员与民众团体、地方公正士绅遴选。 二、工作概况：经常办理市区灾害与贫苦市民之振恤，战区来渝难民临时救济与职业介绍等事宜。 机构组成：主任委员下设常务委员5人，委员27人。 由市长兼主任委员，市府秘书长，社会、财政、工务、警察、卫生各局长，市党部委员，暨本市绅士若干人为委员，并由委员中互推五人为常务委员，以专其职，设秘书1人，科员2人，办事员1人，书记2人，秉承主任委员及常务委员之命，办理一切日常事务。 并设立总务组、财务组、筹募组、救济组、考核组。 十月一日开始办公，分别呈报各有关机关启用关防，此为本会成立之经过及组织之概况。”[23]振济委员会在成立过程中，政府依据实际情况，不断增补一些热心慈善事业的社会贤达人士为振济会委员。 据重庆市档案馆所藏的档案《关于派李文彬为重庆市振济会委员的签呈、指令》中记载：“查本市振济会行将成立，所有组织规程及委员名单，业经呈奉钧座核准照聘并咨请。 振济委员会先拨国币10万元，以备应用各在案，兹查有李文彬先生对社会救济事业极为热心，拟请钧座加聘为市振济委员。 以利会务进行，是否有当？ 理合签请鉴核！ 谨呈市长贺，社会局长戴经尘[24]。”

1941年2月，重庆市振济委员会修正完善了组织章程。 附：修正重庆市振济会组织规程，共十一条[25]。

第一条 重庆市为办理振济事业依照振济委员会颁行之各省振济会组织规定第十一条之规定，设置重庆市振济会（以下简称本会）。

第二条 本会设主任委员一人，由市长兼任，常务委员五人由委员互推，委员若干人，由市政府就市政府所辖各局处长官、市党部委员暨民众团体及地方公正士绅中遴聘。

第三条 本会每两星期开会一次，必要时得开临时会议由主任委员召集之。

第四条 本会主任委员执行前条会议之决议并综理会务，监督所属职员及市属临时振济机关常务委员辅助主任委员处理会务，主任委员有事故时得指定常务委员代理之。

第五条 本会设秘书及例行文件科员二人，办理员一人，书记二人，分办会计、庶务、收发管卷、调查及缮校等事，得酌支薪津。

第六条 本会会议如与市内机关係时得请有关机关派员列席。

第七条 本会设左列各组，设组长一人，由主任委员就委员中指定之组员若干人，又主任委员就市政府及各局职员遴派兼任，均属义务职。

1.总务组 2.财务组 3.筹募组 4.救济组 5.查核组

第八条 本会委员为名誉职

第九条 本会经常费由会造具预算，请市政府核发，不在振款内开支。

第十条 本会办事细则由本会自定，分报市政府、振济委员会备案。

第十一条 本规程自呈唯公布之日施行，如有未尽事宜，得随时呈请修改之。

重庆市振济委员会一直存在到1945年9月，嗣后，救灾事宜由国民党善后救济总署重庆市分会承担。1945年9月初，重庆市政府作出决议，撤销重庆市振济会[26]。1945年9月13日，重庆市政府颁发“关于发给重庆市振济会员工遣散费的指令：“钧府三十四年九月六日市秘一字第九二四五号指令，以本会机构经提出第287次市政会议议决，应予撤销，所有人员及业务暂时划归社会局接办，饬将公物、文卷、款项造册，并将结束情形具报备查等，因奉此自应遵办，兹拟以九月底为本会全部业务结束期间，在此期间内经饬承办人员将各项应了手续完全结束，关于款项，本会过去所需事业经费，大部分系由振济委员会临时核拨，业经逐案报销。 并无余存，经常费用及米代金生活补助费等，亦经按照奉核定之年度分配预算，开支经另案报核，亦无结余。 关于公物，本会因经费有限（三十四年度经费月为5100元），素少购置，现仅存桌椅数事，及少数什物……；关于人员工资，秘书一月支薪三百元，科员2个，一个每月支140元，一个每月支120元，办事员一月支薪百元，书记员2个，一个支80元，一个支70元，传达及公役各一，每月支公饷45元，现既奉令裁撤，据各员工面称，均应早离，以便另谋工作等语……各发给一次遣散费，以示体恤。 重庆市振济会主任委员贺耀祖，常务委员龙文治[27]。”

重庆市振济委员会成立以后，严格实行考勤管理。 表3.1和表3.2为两个员工考勤表。

表3.1 重庆市振济会职员考勤月报表（1） 民国三十三年（1944年）一月份[28]

表3.2 重庆市振济会职员考勤月报表（2） 民国三十三年（1944年）二月份[29]

从以上两表可以看出，重庆市振济委员会的管理是非常严格的，对于每个职工的出勤状况、事假原因都做到透明，无论是主任委员还是一般工作人员，都一视同仁严格要求。

1945年9月，重庆水灾振济会撤销以后，重庆地区的水灾救济转移给重庆市民政局。 比如，1945年11月5日，重庆市大水灾发生后，时在重庆的国民政府高度重视灾害救济，并专门颁发了《关于救济重庆市两江水灾居民致重庆市政府的代电》[30]，催促重庆市政府采取切实有效的措施组织救济水灾。

根据重庆市政府的指示，重庆市的一些区政府也成立了相关的救灾机构。 比如，民国三十四年（1945年），重庆市第十区发生大水灾，第十区成立了抚济委员会，其委员名册如表3.3所示[31]：

表3.3 第十区抚济委员会委员名单

从表3.3中可以看出，当水灾发生以后，地方政府积极组织救灾委员会进行救灾。 救灾委员会涉及绅、医生、政界、商界的人物，都是社会精英，在社会上的地位高，影响大，许多人的组织和活动能力强，这对于动员更多的民众救灾，提高水灾救济的成效具有十分重要的意义。

民国三十八年（1949年）八月，巴县、江北等地发生水旱灾害，民国三十八年九月，四川省政府拟定了救济办法及筹设救济委员会，救济办法包括减租、募捐等；各乡镇则筹设振济委员会[32]。 救灾委员会成立后，面对严重的水灾，都联系实际制订了相应的救灾措施和方针。 附：重庆市临时发生灾害救济办法草案[33]。

1.重庆市（以下简称本市）临时发生灾害，便于紧急救济起见，特制订本办法。

2.本市临时发生火灾、水灾、风灾及其他灾害等，其救济办法除法令另有规定外，悉依本办法办理之。

3.临时灾害发生后，社会局除专案呈报市政府核拨赈款外，应即召集有关各单位开紧急会议商讨善后，并督饬市社会救济事业协会发动各慈善团体举办临时施粥、施饼、施茶等工作。

4.民政局应督饬该被灾区保甲长迅即编造灾户名册送社会局转呈市府，请赈灾户名册尾，并应由该区保甲长附注查实切结，以明翔实而杜浮烂。

5.警察局应即督饬该管分局所立派长警维持灾区秩序，抚馁伤残并与灾区保甲长切取联系，会同调查灾民人数与损失情形，在造报灾民名册内予以负责证明。

6.卫生局应即督饬市民医院收容被灾伤残予以免费医疗。

7.工务局应即查勘灾区建筑物焚毁情形，负责规划新建筑地区及建筑工程上之指导。

8.临时救灾所需款项按照准备金法之规定划拨专款存入市库备用。(www.xing528.com)

9.临时发生灾害，社会、民政、警察、卫生、工务五局应指派专人取得密切联系，会同商讨办理善后事宜，社会局负责召集之。

10.本办法经本府核定后施行。

切取联系会同调查灾民人数与损失情形，在造报灾民名册内予以负责证明。

从以上重庆市政府颁布的临时灾害救济草案来看，可谓考虑周到，措施也比较联系重庆经济社会发展的实际，在救灾条例中，政府部门的社会局、民政局、警察局、卫生局、工务局既各有救灾重点，也通力合作，共同促进救灾取得更好的成效。

[1] 徐百齐.中华民国法规大全（一）［M］.北京：商务印书馆，1936：506.

[2] 初为赈务委员会，后改为振务委员会，其意为不仅在物质上救济灾民和难民，而且要在精神上让灾民和难民振奋起来。

[3] 徐百齐.中华民国法规大全（一）［M］.北京：商务印书馆，1936：799.

[4] 徐百齐.中华民国法规大全（一）［M］.北京：商务印书馆，1936：799.

[5] 《国民公报》，1937年12月15日。

[6] 国民政府救济水灾委员会收支总表／／.秦孝仪.革命文献（第81辑）［M］.北京：中央文物供应社，1979：464.

[7] 秦孝仪.革命文献（第71辑）［M］.北京：中央文物供应社，1977：122.

[8] 国民政府救济水灾委员会编：《国民政府救济水灾委员会报告书》第二章，第1933年，第3页。

[9] 国民政府黄河水灾救济委员会灾赈组编：《国民政府黄河水灾救济委员会灾赈组工作报告书》，1934年版，第36⁃42、第54页。

[10] 《国防最高会议常务委员会第五十二次会议通过“设立振济委员会”》，国民政府档，转引自陈清敏：《抗战时期社会救济的行政规划与措施》。

[11] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.北京：中央文物供应社，1979：439⁃440.

[12] 《社会部移渝择定办公地址》（1938年7月23日），《国民公报》，1938年7月23日。

[13] 社会部各司分科规则／／.秦孝仪.革命文献（第97辑）［M］.北京：中央文物供应社，25⁃27.

[14] 各级社政机构之建立／／.秦孝仪.革命文献（第97辑）［M］.北京：中央文物供应社，18.

[15] 周秋光.中国慈善简史［M］.北京：人民出版社，2005：12.

[16] 《善后救济总署组织法》，国民政府档案，引陈清敏：《抗战时期社会救济的行政规划与措施》。

[17] 四川省巴县志编纂委员会.巴县志［M］.重庆：重庆出版社，1994：501.

[18] 《渝社会局长易人》，《新华日报》1939年12月5日第2版。

[19] 重庆市档案馆，重庆师范大学.中华民国战时首都档案（第一卷）［M］.重庆：重庆出版社， 2008：29.

[20] 重庆市北碚区地方志编纂委员会.重庆市北碚区志［M］.重庆：科学技术文献出版社重庆分社，1989：136.

[21] 《申报》1935年7月11日。

[22] 重庆市渝北区地方志编撰委员会.江北县志［M］.重庆：重庆出版社，1996：618.

[23] 重庆市档案馆藏档案，档案名：重庆市振济会职员登记总册；档号：0053⁃0001⁃00350⁃0000⁃120⁃000。

[24] 重庆市档案馆藏的档案，档案名：关于派李文彬为重庆市振济会委员的签呈、指令；档号：0053⁃0001⁃00395⁃0000⁃004⁃000；时间：1939年8月16日。

[25] 重庆市档案馆藏档案，档案名：关于报送重庆市振济会修正组织规程的呈、指令，附修正组织规程；档号：0053⁃0001⁃00395⁃0000⁃023⁃000；时间：1941年2月24日。

[26] 重庆市档案馆藏档案；档案名：关于撤销重庆市振济会所有人员及业务的令；档号：0053⁃0001⁃00395⁃0000⁃062⁃000；时间：1945年9月6日。

[27] 重庆市档案馆藏档案；档案名：关于发给重庆市振济会员工遣散费的呈、令，档号：0053⁃0001⁃00395⁃0000⁃071⁃000；时间：1945年9月13日。

[28] 重庆市档案馆藏档案；档案名：关于填报按月重庆市振济会职员移动情形表上重庆市政府的呈；附考勤表；档号：0053⁃0001⁃00350⁃0000⁃025⁃000；时间：1944年2月17日。

[29] 重庆市档案馆藏档案；档案名：关于报送重庆市振济会职员二月份考勤表上重庆市政府的呈；附考勤表；档号：0053⁃0001⁃00350⁃0000⁃033⁃000；时间：1944年2月29日。

[30] 重庆市档案馆藏档案；档案名：关于救济重庆市两江水灾居民致重庆市政府的代电；档号：0053⁃0013⁃00164⁃0000⁃032⁃004；时间：1945年11月5日；责任人：善后救济总署。

[31] 重庆市档案馆档案 全宗名称：重庆市社会局 全宗号：0057 目录号：17 卷号：296，第131页，民国三十四年九月八日。

[32] 巴县档案馆 全宗名称：巴县政府建设科 全宗号：民1 目录号：9 案卷号：16 案卷名：县府、参议会、各乡公所关于灾歉状况、救济、免税等的呈、代电、训令、表册。 档案名：四川省政府关于拟定救济办法及筹设救济委员会的快邮代电（1949年9月）。

[33] 重庆市档案馆藏档案；档案名：重庆市政府关于抄发临时发生水灾救济办法的提案；档号：0063000100390000003。