渥太华会议：帝国内部经济合作的关键时刻

在第一次世界大战结束后的十五年内，英联邦在政治方面的发展明显地趋向于自由放任。在1926年和1930年的帝国会议上，各自治领与其他国家在彼此之间及同英国的关系中被认为享有完全平等和相互依赖的地位。每一个自治领同英国一样，都效忠同一位国王，但国王也接受每个国家的内阁向他提出建议。各自治领可以在外国有自己的外交代表。其中加拿大自治领和爱尔兰自由邦的确在外国有自己的外交代表，尽管它们也利用英国的外交代表。各自治领和英国各自独立，但并非不相干的国家。普遍认为，根据国际法，各自治领和英国构成了一个共享和平与战争的单位。也就是说，帝国的一部分不可能在其余部分处于和平状态时与外国交战。幸运的是，这个尴尬的问题在实践中从未发生过。由于所有自治领和英国都签署了1928年的《非战公约》，除了自卫，它们中没有一个可以参战。因此，如果没有国家攻击它们中的任何一个国家，它们就永远不会参战。也没有一个国家可能攻击它们中的任何一个国家，因为根据国际法，这将涉及与它们全部开战。

为了在法律上充分确立自治领与英国关系中的平等和独立，一项被称为《威斯敏斯特法令》的法案被提交至英国议会，并且于1932年^[1]12月获得通过。《威斯敏斯特法令》废除了1867年的《殖民地法律有效法案》。此后，英国将拥有自己的法律。不管英国的法规或英国政府的意见如何，每一个自治领都有权颁布自己选择的任何法律。显然，这可能导致法律体系的混乱，如在商标、专利权、航运法方面。因此，英国和自治领政府在任何与帝国其他地方的现行法律抵触的法律生效前会相互协商。

威廉·托马斯·科斯格雷夫

1932年，国王治下的爱尔兰自由邦政府和英国政府之间发生了令人震惊的争论。这表明有必要继续举行会议，或许还需要成立一些帝国内的联合法庭。来自爱尔兰统一党的威廉·托马斯·科斯格雷夫自1922年起担任爱尔兰自由邦委员会总统，并且根据1921年条约的各项条款以最高的水平、精力和忠诚从事公共事务，但在一次大选中他落败了。共和党领袖埃蒙·德·瓦莱拉组建政府，并且立即向爱尔兰自由邦议会提出了一项法案，否认了所有爱尔兰自由邦议会的每一位成员迄今为止根据条约做出的效忠王室的誓言。他还拒绝支付根据1906年《土地法案》和其他法案因爱尔兰自由邦的佃农购买土地而需支付的年金。英国政府与威廉·托马斯·科斯格雷夫的政府达成的协议是爱尔兰自由邦应从农民处收取此年金，并且将其支付给英国财政部。英国财政部则对最初提供借款的人负责。1932年7月1日，埃蒙·德·瓦莱拉扣留了此款项。“保证支付土地年金的英国政府”必须补偿那些除英国财政部之外的提供借款的人。也就是说，英国纳税人必须偿还爱尔兰的债务。为了挽回损失，英国政府对进入英国的爱尔兰产品征收重税。作为回应，埃蒙·德·瓦莱拉则对进入爱尔兰自由邦的英国产品征收禁止性关税。因此，双方展开了纯粹的经济战争。这产生的唯一直接影响是导致英国和爱尔兰自由邦之间的贸易在实际上停止了。这一切正发生在英联邦各国都聚集在渥太华为更密切的经济合作做准备之时。

1932年4月，英国废除了自1846年7月以来与外界交往秉承的自由贸易制度。对所有来自外国的货物征收百分之十的基本关税，少数基本物品除外，主要是小麦和肉类。除了百分之十的关税，英国还采取措施对部分进口物品征收更高的关税，以保护英国工业不受外部竞争的影响。因此，1932年英国的关税既是为了增加税收，也是为了保护英国工业。然而，殖民地和自治领除外。多年来，所有自治领都对外国货物和英国货物征收高关税，尽管它们对英国货物征收的税率通常比外国货物低一些。1932年4月的《英国财政法案》规定了英国的关税，保证了殖民地和自治领1932年11月15日前的货物自由。此时，帝国经济会议将在渥太华召开，以解决帝国内的经济关系问题。因为现有的制度是各自治领几乎垄断了英国某些货物的进口，而英国的货物由于高保护性关税无法进入各自治领。

1932年7月21日，渥太华会议开幕。出席会议的有来自英国和各自治领的强大代表团。理事会主席斯坦利·鲍德温是英国代表团团长。澳大利亚联邦前总理、现任约瑟夫·莱昂斯内阁成员斯坦利·布鲁斯是澳大利亚联邦代表团团长。南非联邦财政部部长尼古拉·哈文加、新西兰自治领总理戈登·科茨、爱尔兰自由邦执行委员会副主席肖恩·托马斯·奥凯利、纽芬兰自治领总理弗雷德里克·奥德迪斯、罗德西亚总理霍华德·莫法特等出席会议。印度的代表是阿图尔·查特吉爵士和其他人，他们组成了一个非常强大的代表团。会议主席是加拿大自治领总理理查德·本内特。在精彩的开幕式之后，加拿大总督维尔·庞森比和所有主要代表发表了讲话。会议要求大家在一个月里安下心来面对一份艰苦的工作。要考虑的商业和法律问题非常复杂。八月的渥太华很热，有时甚至让人感到窒息。幸运的是，会议成员拥有自治领议会众多宽敞的会议室，偶尔也可以前往周围树林和湖泊附近放松。

当然，很难想象渥太华会议能够同意在帝国内部建立自由贸易。有两个原因阻止了这一点。一是多年来每个自治领都是在关税收入的基础上做出财政计划。二是虽然每一个自治领的关税在某些部门是为了获得收入而设计的，但在其他部门它绝对是强有力的保护。每一个自治领在保护性关税的背后，都鼓励其公民建立产业—一些合适的和一些不合适的产业。随着关税的降低甚至取消，这些产业将衰落甚至消亡。正如尼古拉·哈文加在会议上第一次发言时坦率地指出的那样，其他自治领的发言人也明确申明了同样的观点：

联合政府认为，第二产业的发展是经济增长的必然伴生物。任何一个自治领创建自身的权利都是不容置疑的，不完全依赖第一产业的政策才是一项健全的政策。该联合政府在金矿开采业中曾经是幸运的，但它的活动期限已被限制；农业，另一个重要的第一产业，依赖于农民无法控制的两个因素：天气和其他国家的购买力。

一项为第二产业投资五千六百万英镑、为二十万人提供就业机会的产业政策是不能放弃的。南非的工业家尽管并不反对关税减让，但担心降低确定的关税税率可能会造成的影响。

这意味着，通过高额的保护性关税和高昂的补贴建立了“第二产业”—制造业的这些自治领，现在不能牺牲这些产业。它们不想从国外进口货物。自然地，它们希望出口大量过剩的“初级”货物、食物和原材料。然而，它们不能指望这一目标完全实现，因为英国在制成品方面也存在出口顺差。如果没有人购买它的出口品，就不能继续大量进口粮食和原材料。澳大利亚联邦的斯坦利·布鲁斯在《泰晤士报》上宣称，“最重要的，也是我们所有行为的指导原则是，必须确保以尽可能低的价格向英国提供足够的食品和原材料”。此外，“在工业上，非常需要在帝国内部为英国制成品提供更广阔的市场。英国是我们帝国经济结构的基石，没有一个拥有高购买力的繁荣英国，我们的一切努力肯定会失败”。^[2]

所有这些仅仅证明了渥太华会议应该安排一场“交易”，或者说给予和接受的协议。这是下个月的工作，即紧张、密切、严肃的工作和谈判。最后，这些困难—当然不是所有的，但许多困难—都得到了解决。1932年8月21日到1932年8月22日午夜，与会代表签署了《渥太华协定》。

除了爱尔兰自由邦，英国和每个自治领都签订了协议。其他协议则在各自治领之间签订。整个过程是帝国内部互惠贸易优惠与合作体系的开端—不可能更多了。最重要的安排是将自治领的小麦和肉类进口到英国，并将英国的制成品进口到各自治领。英国政府同意在三年内继续免税进口各自治领产品。之前，英国政府对几乎所有外国产品都征收关税。不征税的主要外国产品是小麦、黄油、奶酪和肉类。作为对自治领的让步，现在英国政府同意对外国征收百分之二十五的小麦税、百分之十五的黄油税、百分之十五的奶酪税。在烟草和茶叶的税收征收方面，英国对自治领有利的现行优惠都得到延续。英国政府对进口到英国的肉类没有制定征税，但承诺实行“配额制”，即调节供应，只允许一定数量的肉类从国外进口。(www.xing528.com)

约瑟夫·莱昂斯

尼古拉·哈文加

戈登·科茨

弗雷德里克·奥德迪斯

作为对这些明显巨大让步的回报，各自治领通过单独的协议，承诺“在考虑经济和高效生产的相对成本等因素后”，给予“英国制造商关税让步，从而使他们与自治领内的小企业主公平竞争”。这意味着，无论如何，对英国制成品征收的自治领关税将不是“禁止性的”。各自治领还承诺不会通过关税保护不适宜的行业，而只保护那些“有合理的保证、有巨大成功机会的行业”。^[3]

自詹姆斯·拉姆齐·麦克唐纳领导的联合政府成立以来，英国政府一直宣称其最终目标是通过在全世界普遍降低关税来加强国际贸易。缔结《渥太华协定》是第一步，随后是英国与外国之间的互惠贸易优惠协定。各方都认识到，大英帝国不可能独自生存。因为快速通信手段的发展及全球银行业和航运业的相互作用，实际上已使世界成为一个统一的整体。大英帝国的每一个成员国都是国际联盟的成员国，因此，大英帝国对世界范围内的合作负有普遍责任。渥太华会议和由此产生的帝国内部协定是1933年也就是经济大萧条的第三年举行的世界经济会议的序曲。

【注释】

[1]经查证，应为1931年12月。—译者注

[2]见《泰晤士报》，1932年7月25日。—原注

[3]会议及其协议见1932年渥太华帝国经济会议，1932年，第4174号和第4875号文件。—原注