帝国会议：帝国外交政策的审议机构

“会议”是外交家用来指主权独立国家的代表进行自由讨论，并且有序地解决重要问题的会谈。因此，在过去的五十年里，通过召开国际会议解决问题的方法—“会议方法”经常在英联邦内部使用，因为它体现了英联邦拥有的自由和秩序。1919年，通过“会议方法”国际联盟成立了。因此，在它成立的两年前，扬·史末资在伦敦发表的演说中提到大英帝国时可以说：“你是世界上唯一存在的国际联盟。”^[1]

“会议”是国家间建立外交联系的一种方式，帝国会议^[2]由“独立国家”的代表组成，即由各自治领和（从1917年起）印度的代表组成；“附属国家”或直辖殖民地从未列在其中。从1887年开始，会议一般每四年举行一次。在第一次世界大战期间，大部分自治领的总理和他们的一些同僚及印度的代表来到伦敦。1917年和1918年，在英国首相大卫·劳埃德·乔治的主持下，这些人与英国战争内阁成员一起，参加了一系列特别会议，共同组成了帝国战争内阁。当必须考虑与战争并无特别关系的一般帝国事务时，非战争内阁成员的英国大臣也会见了各自治领和印度的政治家，并且在殖民地事务大臣的主持下组织了1918年的帝国会议。帝国战争内阁是一个行使行政权力的机构，在帝国首相的领导下就政策和行动方面做出明确的决定。当时，和以往一样，帝国会议只是一个起审议作用的机构。除非成员国自己同意，否则任何成员国都不受某项决议的约束。即使这样，该决议也可能被其本国政府忽视。那些认真考虑帝国共同事务的人满怀信心地期待帝国战争内阁能够作为一个永久的帝国机构继续不时地召开会议。1917年4月3日，加拿大自治领总理罗伯特·博登在帝国议会发表演讲时说：“那些为海外国家的全面宪政发展付出一切努力和精力的人可以被赦免，因为他们相信从中看到了一个新的更强大的英联邦的诞生。”1917年5月17日，英国首相大卫·劳埃德·乔治在下议院宣布，帝国战争内阁“不应该被废弃”。因此，他代表英国政府提出了一项正式建议。大卫·劳埃德·乔治在同一次讲话中提道：“这个每年举行帝国战争内阁会晤的提议，得到了海外代表的积极拥护。”然而，当敌对行动结束时，在随之而来的普遍倦怠和思想困惑中，在举行和平会议的这糟糕的一年里对强烈民族主义的憎恨中，人们遗忘或者抛弃了建立帝国战争内阁的想法。帝国会议甚至出现了一种倒退。它又成为“一个旧有的，每四年举行一次的悠闲聚会，这个聚会讨论帝国内各种关系中不太重要的一些方面，但从未涉及帝国政策和政府的真正问题”。^[3]

罗伯特·博登

第一次世界大战后的第一次帝国会议于1921年召开。这次会议讨论了帝国内部的移民问题，特别是印度人的权力问题：印度人可能希望移民，如移民到南非联邦等；帝国海军防御问题，约翰·杰利科勋爵在最近的一次帝国之旅后的报告中希望建立中央对海军的集中控制；以及英日联盟问题，澳大利亚联邦希望终止该联盟。就这三个问题，帝国会议都不能达成一致的看法或制定统一的政策。然而，无论是在帝国内部还是国际事务方面，“会议方法”的优点是，通过不同国家的代表之间的个人交往和讨论，营造出一种有利于合理解决问题的氛围。1921年12月，应美国总统沃伦·哈丁的邀请，大英帝国的政治家前往华盛顿参加了一次著名的国际会议。这次会议使大英帝国的政治家能够在充分了解问题和可能达成协议的限制条件下前往华盛顿。华盛顿会议缔结了限制海军军备和维护远东和平的条约。因此，华盛顿会议间接回答了帝国海军防御—在列强限制海军军备的情况下，部分解决了该问题—和英日联盟—鉴于在华盛顿签订的《四国条约》能保证太平洋维持现状，英日联盟将被终止—的问题。1921年的帝国会议，除了使帝国政治家为华盛顿会议做好准备，还就帝国无线通信问题提出了建议，使英联邦各国之间的新闻和邮件服务有了很大改善。新西兰自治领和澳大利亚联邦非常热切地期待着这种改善，因为只有通过每天使用方便、快捷的无线电话和电报服务，英联邦各国才能互相保持联系。1921年的帝国会议取得了一些重要的成就，但在建立更紧密的宪政联系上，未能迈出一步。相反，它通过决议“召开制宪会议不会获得任何好处”来破坏建立帝国战争内阁的可能。

第一次世界大战后，每两年召开一次帝国会议。因此，下一次会议是1923年召开的第八次帝国会议。显然，帝国现在处于一个新时期。会议仍在伦敦举行。会议主席是英国首相，或者在他缺席的情况下是加拿大总理。^[4]“会议是一个平等的会议。其中扬·史末资将军可能是最杰出的国际人物。他们自由、毫无保留地讨论那些英国承认自己无法解决的问题。”^[5]从表面上看，其结果无论如何都是毁灭性的。会议宣布了帝国外交政策中的无政府主义。这是通过决议实现的，其大意是：一是双边条约应只涉及大英帝国某一成员国—与其他国家订立条约的国家—的义务，而不涉及其他成员国；二是在国际会议上谈判的条约应只涉及帝国中那些有代表出席了会议或随后批准了该条约的成员国。因此，英联邦宣布，在签订条约或实行外交政策时，它认为自己并非一个整体。

当然，这是不可避免的，因为各自治领和印度的代表分别代表自己的国家签署了1919年的《凡尔赛条约》。各自治领为了协商自己的条约，可能更愿意在他国首都拥有自己的常驻大使或外交官员，在自己的首都拥有他国外交官员。战后，加拿大自治领开始组建自己的外交机构，并且在华盛顿和东京设立了加拿大大使馆。爱尔兰自由邦在巴黎和华盛顿建立了大使馆。1923年，加拿大政府与美国谈判达成了《比目鱼条约》，并且通过其海洋和渔业大臣埃尔纳·拉普安特签署了该条约。然而，美国国务卿查尔斯·埃文斯·舒尔兹拒绝在国际法中区分大英帝国及其各个部分。他虽然批准了该条约，但其中有一项“谅解条约”，即该条约不仅约束加拿大，而且约束整个帝国。^[6]根据1925年12月签订的《洛迦诺条约》，英国政府与法兰西第三共和国、德意志帝国、意大利共和国和比利时王国之间的谈判（根据条约第9条）明确宣布只涉及签署和批准该条约的英联邦成员国，即英国。

签署《凡尔赛条约》

无论如何，缔结条约并不是外交事务的全部工作，甚至不是其大部分工作。大大小小的突发事件频繁发生，必须迅速得到解决。在他国首都有自治领外交代表，在自治领首都有英国高级专员，在伦敦有自治领高级专员，为讨论这些突发事件提供了便利，以便及时采取行动。有线通信和无线通信也为及时解决问题提供了巨大便利。1922年11月，一支土耳其军队在小亚细亚半岛打败并击溃了一支庞大的希腊军队，取胜之后又进入了恰纳卡莱中立区。恰纳卡莱中立区位于达达尼尔海峡以南，根据《凡尔赛条约》，由英国、法兰西第三共和国和意大利共和国军队占领。然而，法兰西第三共和国和意大利共和国的士兵撤走了。面对已取得胜利并不断推进的土耳其军队，英国小规模的驻军不得不独自维护条约的尊严和西欧的威望。英国政府迅速采取行动，决定防守查纳克，并以最快的速度派遣了大量增援部队。1922年9月15日，英国政府向各自治领发出电报，“邀请各自治领派特遣队参加”。这一举措可能不合时宜。^[7]当时最好的选择可能是把主动权交给各自治领。幸运的是，危机因土耳其军队从恰纳卡莱中立区撤退而解除了。这发生在各自治领感到必须要表达自己的观点并做出承诺之前。如果每个成员国的具体职责在任何时候都需要临时确定，那么在英联邦外交事务中明显的无政府状态将变成真正的无政府状态。实际上，英联邦在外交事务中只是在一定程度上相互支持，或者应该说是互助合作，而不是被要求的、被认为的或被假定的团结一致。英联邦各成员坦率地接受了这样一个原则，即每个成员国都有权选择“卷入”或“不卷入”一方的外交政策。这是防止分裂、防止解体最可靠的保证。

斯坦利·鲍德温

1923年的会议令大多数人感到失望。在解决紧迫的帝国问题方面似乎没有进展。最有趣的结果也许是，它关于帝国特惠制和可能在英联邦范围内达成的关税协定的讨论，已使斯坦利·鲍德温决心为英国指定关税政策。他向选民提出了一项保护政策，结果带来了保守党的失败和英国历史上第一次工党执政（1924年1月）。

下一次帝国会议不是在两年后，而是在三年后的1926年召开。自第一次世界大战结束以来，民族主义情绪在加拿大自治领、南非联邦和爱尔兰自由邦日益高涨。一个加拿大人写道（除了加拿大自治领，他的话可以应用到其他各自治领）：

开始出现有组织的左翼民族主义运动……这反映了一种对目前飘忽、逃避和否认现实的政策的愤怒情绪。这种情绪可能发展成明确的分离主张，成为唯一可能保证加拿大有权过自己的生活、拥有自己的梦想、追求自己的抱负、确立自己的标准、培养对自己的忠心，并确保加拿大作为一个具有自己文化和特色的独特国家的历史延续的方法。^[8]

这种“民族神秘主义”总是以特定的力量存在于那些认为自己没有充分知情权和自由的人中。这些人认为自己受到了限制，尽管他们并没有受到某种外部力量的压迫。多年来，扬·史末资一直指出，必须重塑英联邦的制度或法律，以消除这种限制感。“我坚持要改变帝国的宪法，我也很惊讶其他人对修改宪法的必然性没有同样的想法。英国人民必须认识到，国王统领下的兄弟邻邦必须享有完全的平等和自由。”^[9]这种对独立国地位的要求会对整个帝国造成严重的后果，尽管《圆桌会议》十分令人震惊地提道：“没有理由感到绝望或者需要革命。”^[10]好吧，变化来了，或者说是在1926年的帝国会议上提出了新的定义。然而，南非联邦代表不再是扬·史末资，而是1924年担任总理的詹姆斯·赫佐格。

1926年召开的帝国会议在一个各国疑心重重的时刻召开，因为《洛迦诺条约》被认为是对帝国外交统一原则的一次违背。该条约是由英国单独签署的，没有与各自治领协商。“这是很重要的”，一位权威观察家写道，“在未经其伙伴国同意的情况下，帝国的一部分承担参战义务的做法不应重演。”^[11]宪法问题是微妙的、困难的，也许是无解的，但让事情继续悬而未决并不能解决问题。然而，仍有像杰拉尔德·鲍尔弗勋爵这样效忠帝国的政治家存在。杰拉尔德·鲍尔弗勋爵是20世纪最优秀、最睿智的政治家之一。在他的领导下，一个会议委员会提出了鲍尔弗报告，即《英联邦大宪章》。

杰拉尔德·鲍尔弗勋爵

鲍尔弗报告在会议上得到了一致赞同。这份报告首先阐明了“试图为大英帝国制定一部宪法是徒劳的”。因为大英帝国的各个部分彼此相距甚远，历史和发展各不相同。“作为一个整体，它与任何其他政治组织都没有真正的相似之处”。

然而，报告接着说，“帝国有一个最重要的部分”已经得到充分发展，“我们是指由大不列颠和各自治领组成的自治团体”。

它们是大英帝国内的自治区，地位平等，在内政或外交事务的任何方面都不互相从属，尽管它们以共同效忠王室的方式团结在一起，并且作为英联邦成员自由联合起来。

通过这一历史性的宣言，英国迄今为止对各自治领持有的主权正逐步减少。一位美国观察员称，完全承认该组织每个成员的地位是平等的，英国只是这个组织的一部分是“对讲英语的人民之间的这个自由组织又一重大和根本的贡献”。^[12]

在这个自治的大英帝国内部对于平等的著名定义可能会被批评为是消极的。它被认为其“设计目标不是为了让相互合作变得容易，而是为了让相互干涉变得不可能”。鲍尔弗报告对此予以否认。“大英帝国不是建立在否定的基础上的。虽然现在每个自治领都是，而且必须永远是对其合作的性质和程度的唯一决定者，但我们认为任何共同的事业都不会因此受到威胁”。

鲍尔弗委员会支持地位平等不会妨碍合作的观点，指出“平等和相似的原则适用于其地位，而不是普遍适用于其职能”。这意味着，虽然英国和各自治领在权利和义务上都是平等的，但一个或另一个国家可能被认为是最适合承担某些任务。例如：英国不是出于选择，而是迫于环境的压力，履行了帝国警察的大部分职责，即海防和军事防卫。此外，在外交政策方面，委员会—包括所有自治领总理或其副手，“坦率地承认，在这一领域，如同在国防领域一样，现在主要的责任赋予而且必须在一段时间内持续赋予国王陛下的政府”。此时，它很自然地宣布，未经帝国成员国同意，帝国任何成员国不必承担任何政策义务。

澳大利亚总理斯坦利·布鲁斯

正如《泰晤士报》指出的那样，这份提交给1926年大会的历史性报告的结果是打破了曾经将自治帝国一分为二的思维习惯—一方面是英国，另一方面是各自治领—好像它们都是一样的。作为一个君主立宪制国家，国王今后将接受每个国家或自治领的责任大臣组成的内阁的建议。因此，在帝国中，可能有和国家及民族的数量一样多的政策。这在政治学上是一种全新的、完全不合逻辑的事物。对于英联邦国家来说，它只是意味着，正如澳大利亚联邦总理斯坦利·布鲁斯在1926年会议结束后，在纽约时提道：“那个经常被构想出来的大英帝国已不复存在……我们现在是英联邦。”(www.xing528.com)

第十次帝国会议于1930年10月1日到1930年11月14日召开，完成了对新帝国、平等和独立国家联合体的必要定义。1926年，鲍尔弗报告的精神已被帝国不成文的宪法规则采纳。不过，宪法基本上与“杰斐逊起草《独立宣言》时”的宪法保持一致。^[13]尽管王室对立法的否决权随着安妮女王的驾崩一同消失，但它仍存在于各自治领。

安妮女王

王室否决自治领立法的方法是：一是总督拒绝批准；二是在总督批准后两年内，由王室否决自治领法律；三是保留总督拒绝的权力以便国王按照喜好行事。1926年后，实际上第一种由总督拒绝批准的方法已行不通了。帝国会议决定，作为王室代表，自治领的总督对自治领的权力，应该等同于英国国王的权力。“拒绝权”自1873年以来就没有被使用过，现在也不可能使用了。因为王室接受了自治领政府对其提出的关于自治领的建议。出于同样的原因，1930年会议承认，为了等待伦敦王室的最终决定，总督有权保留意见或拒绝同意。这在20世纪30年代是不可能的。1867年的《殖民地法律有效法案》仍有效，这项法案最初是为了赋予殖民地更多的自由而通过的。它宣布，只有在法律中明确宣布适用于殖民地的情况下，英国议会的法律才适用于殖民地；与这些英国法案冲突的殖民地法案被视为无效。1930年的会议建议《殖民地法律有效法案》不再适用于各自治领；英国议会只应在自治领提出请求或同意的情况下为其立法。英国议会经帝国各成员国协商后制定的此类立法被证明可能是其确保共同帝国事务，如国籍、商船条例、引渡罪犯等上保持统一的最合适方法了。

有人可能会批评说，1926年和1930年的会议使英联邦成员间的纽带变得松弛—用埃德蒙·伯克的话说就像“没有一样”。不过，埃德蒙·伯克补充说，道德纽带“像铁制的纽带一样牢固”。他说，这些东西是“人的绳索”。实际上，英联邦成员之间有一些明显的联系。尽管有六个自治领内阁可以给王室提供不同的建议让王室接受，但这六个自治领对王室有着共同的忠心。1926年会议达成的一项协议是：未经事先协商和同意，一个成员国不得通过与另一个成员国的法律冲突的法律，如关于王室头衔的法律。它们有一个共同的帝国，抑或因为在帝国内任何地方出生或根据英国法律而获得的英国国籍。这是除了本国国籍，在每一个自治领中通过自治领选择的某种方式合法获得的。它们还有共同的英国枢密院的司法委员会，即“除英国以外的所有帝国成员国的上诉法院”。这一例外使司法委员会与包括英国在内的所有成员国地位完全平等的原则不相称。随着国家地位的充分确立和独立，每一个自治领的上诉法院足以应对该自治领出现的问题。在帝国上诉方面，枢密院司法委员会必须像帝国对自治领立法拥有的各种否决权一样不再存在。成员国之间的争端不受任何法院管辖。尽管它们都接受海牙常设国际法院对外国的管辖，但对于帝国内部的争端它们并没有这么做。^[14]

美国独立战争是因为美国人声称各殖民地和大不列颠是平等的成员，这包括同一个王室领导下的大英帝国。在每一个殖民地议会中，王室的立法权与英国王室和议会的立法权一样完整。“轮子已转了整整一圈。”^[15]自治帝国现在采用埃德蒙·伯克和托马斯·杰斐逊在1776年提倡的制度，而拒绝采用这种制度则导致了“大英第一帝国”的瓦解。合作现在是帝国赖以生存的原则，而不是曾经的以英国为中心的指导和控制。爱尔兰自由邦外交部部长帕特里克·麦吉利根在1930年的帝国会议上说：“当旧有的帝国控制制度的某些要素得到了哪怕只是形式上的维持，合作的意愿都会被相应地削弱。”任何控制权消失的迹象或者表象，都为充满活力的英联邦成员国迅速有效的合作腾出了空间。

【注释】

[1]1917年5月15日，在国会晚宴上。—原注

[2]帝国会议，也称殖民地会议。—原注

[3]比较《圆桌会议》，1917年6月，第449页。—原注

[4]1907年以前，殖民地会议的主席是英国殖民地事务大臣。—原注

[5]《圆桌会议》，1924年3月，第226页。—原注

[6]关于这一事件的完整讨论见阿诺德·约瑟夫·汤因比：《自和平协议以来大英帝国关系的发展》，1928年，第101页到第104页。—原注

[7]关于各自治领的回答，见阿诺德·约瑟夫·汤因比：《自和平协议以来大英帝国关系的发展》，第48页到第50页。—原注

[8]《圆桌会议》，1926年3月，第230页。—原注

[9]来自1921年帝国会议期间扬·史末资在伦敦接受采访时的一段话。—原注

[10]《圆桌会议》，1926年3月，第233页。—原注

[11]《圆桌会议》，1926年9月，第684页。—原注

[12]N.M.巴特勒：《国际调解》，1927年3月。—原注

[13]R.A.麦凯：《国际调解中英联邦法律结构的变化》，1931年9月。—原注

[14]在接受海牙常设国际法院强制管辖的任择条款时，爱尔兰自由邦是英联邦国家中唯一一个不排除英联邦内部争端的成员国。然而，由于所有其他成员国都承认这一例外，爱尔兰自由邦在未经它们同意的情况下，不能将其中任何一个国家带到国际法院。—原注

[15]R.A.麦凯：《国际调解》，1931年9月，第527页。—原注