统筹土地财政与房价控制，实现区域财政公平

1994年分税制改革以后，中央财政收入占财政总收入的比重得到极大提高。中央与地方的财政收入比从1993年的0.28∶1增加到2012年的0.92∶1^[1]。地方政府在财力增长缓慢的情况下，事权却不断扩展。为了维持公共开支，土地财政成为地方政府重要的财政收入来源。土地财政是指地方政府为缓解财政压力，利用现行的土地产权与管理制度的不足，以自有可支配收入、资源控制及政治收益的最大化为目标，以城市用地规模膨胀为核心，通过土地收购和出让之间巨大的价格“剪刀差”，获取由地方政府自主支配的土地资产收益及其延伸收益，它主要被地方政府用于基础设施建设和生产性投资活动，由此形成地方政府一套相对独立的财政收支活动与利益分配体系（骆祖春，2012）。地方政府在进行土地财政上乐此不疲。一方面，由于房地产业在地方经济发展中是非常重要的支撑行业，地方政府需要房地产市场的蓬勃和繁荣来增加财政收入；另一方面，房地产业GDP占地区生产总值的比重逐年增大，地方官员为了在GDP的政绩考核机制下展现功绩，土地财政成为刺激房地产业及其相关行业发展的重要基础。因此，在多重激励下，地方政府在实施一系列的政策措施保持或维护房价上涨方面具有足够的意愿，这可以从持续高涨的房价与屡次失效的房地产调控措施得到明显印证。例如，实施房产税以来，相比2010年，重庆2011年和2012年的住房平均价格分别增加了11.18%和18.92%^[2]，旨在控制房价快速增长的房产税对抑制房价几乎没有起到应有作用。

在考察土地财政对房价的影响时，主要有两种机制发挥作用：一，地方政府有动机促使和维护房价上涨（张双长、李稻葵，2010），以获取高额的土地财政收入。房价上涨拓宽了房地产商的预期利润空间，使其有动机通过较高价格获得土地（严金海，2006），这与各地“地王”涌现的现实相吻合。二，地方政府缺乏激励配合中央政府的房价调控政策。为弥补巨额的财政收支缺口，地方政府会通过土地储备和抵押向银行和社会融资，构建地方融资平台，缺乏激励去配合中央政府抑制房价的宏观调控政策（周彬、杜两省，2010），这也就不难解释为何屡次的房地产业调控政策都不能顺利实现预期目标。(www.xing528.com)

所以，通过抑制房价上涨来缩小区域财政收入差距还需要极力解决土地财政的问题。我国房地产市场的调控和改革是一项系统工程，不能仅仅针对房地产市场进行局部政策调控，而必须出台与财政体制改革相关的配套措施。必须正视地方政府的财政收支状况，合理调整中央和地方的财政关系，缓解地方政府财权和事权不匹配的问题。这样，才能使地方政府积极配合中央政府的房价调控措施，充分发挥这些调控措施的作用，合理控制房价增长，缩小区域财政收入差异，实现区域公共服务均等化。