政府间转移支付制度优化方案

转移支付的概念最早由经济学家Pigou（1928）在《A Study in Public Finance》中提出。凯恩斯主义出现后，国家干预理论强化了政府作用，转移支付在财政支出中的占比越来越大。政府间的转移支付包括上级对下级的纵向转移支付和平级政府间的横向转移支付。转移支付制度是以各政府间的财政能力差异为基础，为了实现公共服务均等化而进行的一种财政资金转移制度（王国清等，2006），也就是说，是一个国家各级政府间在既定职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的转移（李升，2011）。

转移支付的作用主要有两个方面。第一，转移支付能够解决纵向财政不平衡。中央政府在初次收入分配中得到的财政收入通常高于其财政支出，而地方政府的财政收入常常低于其财政支出，形成财力缺口。所以，中央政府就需要对存在财力缺口的地方予以补助。造成两级政府间的巨大财政收入差异主要是因为中央政府为了建立调控宏观经济的基础，有效实施宏观经济政策，保留了大部分的主要税基，结果就是中央政府收大于支而地方政府收不抵支（王国清等，2006）。哈维·罗森和特德·盖亚（2009）指出，征税的政府与需要用钱的政府间发生了“错配”现象，所以中央政府向州和地方政府提供补助，是为了矫正这种“错配”。第二，转移支付能够解决横向财政不平衡。在国家内部，各个地区由于区位、资源、产业结构、历史、文化等的不同，经济发展水平存在很大差距，加上财政努力度等主观原因，导致财政收入也出现较大的差异。这种差异的扩大不但有损公平，也可能会带来效率的低下，不利于经济和社会的稳定。中央政府的一个重要职能就是要处理好各地区之间的经济关系，缩小地区差异。因此，中央政府要求经济发达地区拿出部分财政资金支援经济落后地区的建设和发展，实现横向的财政转移支付。陈秀山、张启春（2003）认为，规范的转移支付制度追求的就是区域间财政能力或公共服务水平的均等化。它可以实现分税制财政体制下政府间的纵向缺口和地方政府在财政能力支出成本上的差异以及地方政府提供公共产品时产生的“外部性”。但是，Parikh和Weingast（1997）认为大规模的转移支付会产生激励扭曲，地方政府会将目光停留在如何争取转移支付资源。(www.xing528.com)

转移支付包括一般性转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付是上级政府根据下级政府的税收能力和支出需求以及地区之间的人口、资源等差异，根据统一的标准转移给下级政府的财政资金补助。上级政府主要通过相关法律法规管理和约束一般性转移支付的使用，并不对其投向进行明确限制。下级政府可以根据实际情况，自行支配和掌握。特殊性转移支付是指上级政府或同级政府基于一定的目的转移给某个地区的财政资金补助。特殊性转移支付主要是为了支持该地区完成特定的提高公共服务水平同时也有利于全国的经济发展的项目（李升，2011）。不同类型的转移支付会对地方经济产生不同影响（寇铁军、汪洋，2003）。但是，孙开、彭建（2004）认为，从严格意义上讲，只有一般性转移支付属于真正的均等化转移支付，其他转移支付形式均属于非均等化转移支付。因此，应该按照不同的目标根据实际情况确定转移支付的形式，避免损害地方政府的财政努力度，促进各区域共同发展。