我国公共图书馆、博物馆、群众文化机构等职能定位于公益性的文化事业，其事业发展经费主要依靠财政投入。“十五”规划以来，财政对图书馆的投入稳步增加，公共图书馆机构基本实现在全国范围的覆盖；中央财政连续几年安排公共文化机构免费开放专项资金，提升公共文化机构服务能力。近年来，国家将群众文化事业纳入公共文化服务范畴，对群众文化机构的建设非常重视，新建了许多基层的群众文化机构。这些机构的事业发展经费，也主要依靠财政投入。[7]但是，随着人民群众精神文化需求不断增长，公共财政已经越来越难以满足公共文化机构投入的需要。一直以来，社会资金无法参与公共文化建设的问题也日益突出。实行法人治理以来，一些单位探索建立公共文化基金运作，但是整体上传统财政收支两条线的状况没有发生根本改变。
为了破除事业单位的“大锅饭”的观念，公共文化机构的财务管理应该由被动转向主动，由过去单纯的记账式管理转向积极的财务管理。从政府角度来说，应该引导公共文化机构的财务管理由“事后监督”转变为“事前预测”“事中控制”。在投入方式上，改革传统的行政拨款“先见钱后谋事”的现象，建立“以事定费”机制，实现由“养人”向“养事”的转变。[8]有些适应公众需要的文化活动具有即时性特点，无法提前预算，但是受财政划拨程序所限，这类文化活动往往难以实施。在防止公共文化机构滥用公共资源和保持效率之间，应该探索合理的制度平衡机制。
（一）强化绩效审计体系的构建
我国公共文化机构对财务预算没有自主权，也无权审计，预算拨款条目很具体，专款专用。以“农家书屋工程专项资金”为例，中央财政对专项资金的使用范围和安排原则做了明确规定，明确专项资金不得用于农家书屋管理人员的工资、福利性支出等。[9]又如，在目前的财政体制下，博物馆的文物征集等相关经费都是按照项目进行拨款和核算的。[10]而理事会制度要求管理层必须按照理事会的决议独立自主履行财务资产管理。随着改革的推进，政府公共文化的财政支出应该把重点放在文化事业财政投入绩效审计体系的构建方面。[11]在文化财政投入绩效审计指标维度设计方面，应该充分考虑公共利益要素，将指标的权重设置置于社区、公共利益等更广泛的框架体系之中考虑。在绩效审计实践中，应根据不同公共文化机构类型对指标有所取舍，准确把握公共文化机构财政投入的关键评价环节，更全面、更科学地设计绩效指标。最后，科学运用财政资金绩效审计结果，逐步建立与绩效审计结果相衔接的财政投入资金预算安排和分配管理机制。
（二）优化分配机制
从试点公共文化机构工资制度分析，当前自主分配的绩效工资额度不高，岗位工资根据年限调整的现象普遍存在，薪资均等化的现状没有从根本上打破，对机构员工特别是新进员工激励不足。[12]
公共文化机构收入分配制度改革和人事制度改革相辅相成，应该坚持按劳分配和按生产要素分配相结合。按劳分配方面，要使收入与岗位、绩效挂钩；按生产要素分配方面，要依据工作人员的知识、技术、管理等生产要素进行分配。公共文化机构在建立法人治理结构的一个题中应有之义就是探索打破“大锅饭”，充分发挥工资分配激励、约束作用等实现方式。[13]
（三）拓宽经费来源渠道
第一，应该鼓励公共文化机构利用博物馆、图书馆、文化馆等公共文化资源进行文创产品开发，扩大经费来源。目前，一些政策法规虽有鼓励性条款，但是可落地性不强，其中以博物馆文创产品开发最具代表性。《博物馆条例》（2015）规定，国家鼓励博物馆通过合法经营收入巩固博物馆发展资金，增强博物馆发展能力。但在具体操作上，文创产品开发带来的经济效益属于国有资产增值，要全部上缴本级非税收管理部门，图书馆的信息咨询收入、群众艺术馆的社会捐赠也是这种情况。此外，在政府主导的评价体系下，这种经营存在被问责的风险，这种权利和责任不对等，很容易导致机构不作为。[14]文创产品开发收入是公共收入，重点不在于该不该参与市场竞争，而在于这笔收益如何使用；不管用于反哺公共目标还是用于个人分配，重点是要建立系统的管理机制和监督机制。公共文化机构在确保公益目标前提下，可以开展文化创意产品开发，取得的收益按规定纳入本单位预算统一管理。在符合相关财务管理制度前提下，应给予公共文化机构一定的资金统筹配置权。
第二，应该鼓励吸收更多社会资金进入公共文化事业领域，拓宽经费筹集渠道，扩大民间资金投入比例，从而提升经费规模，为文化事业的发展提供强有力的支撑。同时，对于这些募集来的社会资金和私人捐助款项、文创衍生品收益，政府应该引导公共文化机构建立完善的基金运行机制，确保这些资金反哺公共文化建设。在这方面，国外相关成熟的经验可供参考。
在英国，文化投资的社会集资渠道是多元的，除了政府渠道的资助外，还会向社会集资，典型的做法是发行彩票筹集文化基金。除此之外，英国还专门对企业投资于文化遗产保护事业进行被称作“配套投入制”的制度性设计：企业第一次投入资金时，政府同时给予等额投入；企业再次投入时，政府也将给予加倍投入，以此鼓励企业对文化遗产保护事业的支持。
在法国，中央和地方各负担公共文化开支的一半。为缓解财政的资金压力，法国充分发挥民间社团数量庞大的优势，委托民间社会组织管理，有效保护了许多文化遗产。
在美国，国家艺术基金会、各州艺术理事会等机构作为独立机构进行文化活动的运作。政府对公共文化资助较少，但是得益于完善的税收政策，大部分资金来自社会捐赠。政府通过法律制度设置等级制度限定、对青少年保护等条款，约束文化艺术活动，控制文化活动的内容与方向，同时将有限的财政资金放大很多倍。
【注释】
[1]周晓梅，李学经.事业单位构建法人治理结构的探索与思考：以广东为例［J］.中国行政管理，2015（7）：6-10.(www.xing528.com)
[2]李国新.我国公共文化机构的法人治理结构试点［J］.图书馆建设，2015（2）：4-7.
[3]马迎春.艺术馆推行法人治理结构的探索及思考：以济南市群众艺术馆公共文化机构法人治理结构建设试点工作为例［J］.人文天下，2017（12）：73-77.
[4]高宏存.文化治理深化与公共文化机构法人治理建设［J］.学术论坛，2018，41（1）：128-134.
[5]肖容梅.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析［J］.国家图书馆学刊，2014，23（3）：22-28.
[6]韩业庭.让理事会成为“当家人”：以法人治理结构改革激发公共文化机构活力［N］.光明日报，2017-09-19（7）.
[7]赵颖.我国文化事业财政投入研究［D］.大连：东北财经大学，2013.
[8]李国新.我国公共文化机构的法人治理结构试点［J］.图书馆建设，2015（2）：4-7.
[9]财政部，新闻出版总署.关于印发《农家书屋工程专项资金管理暂行办法》的通知［EB/OL］.（2008-06-21）［2022-02-02］. http：//jkw.mof.gov.cn/zhengcefabu/201108/t20110829_589594.htm.
[10]王静.建立健全博物馆法人治理结构的示范意义［J］.博物馆研究，2015（3）：13-18.
[11]陕西省审计学会课题组.试析我国文化事业财政投入绩效审计［J］.现代审计与经济，2013（2）：10-11.
[12]王相华.公益性文化事业单位法人治理结构建设的浙江实践［J］.文化艺术研究，2016，9（3）：22-30.
[13]李国新.我国公共文化机构的法人治理结构试点［J］.图书馆建设，2015（2）：4-7.
[14]祁述裕.文化文物单位管理体制创新的重要抓手［J］.上海文化，2016（6）：10-13，124.
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