行政角色的转变：从管理到治理

文化治理是国家治理体系里“更基础、更广泛、更深厚”的治理形式，与其他治理形式相互联系、互相作用。文化建设作为国家五位一体总体布局的一个方面，决定了文化治理在国家治理体系中的重要地位。探索推进公共文化机构法人治理改革是政府职能转变的重要内容，是以保障公众基本文化权益为制度和政策设计出发点的制度创新，也是公共文化机构从传统管理方式向现代治理体系转变的积极探索。立足中国国情，建立中国特色公共文化机构法人治理制度，利用文化自身发展规律和社会功能，调动各方积极性，实现社会有序运转，是坚定新时代中国特色社会主义文化自信的重要体现，更是构建现代文化治理体系的国家需要，对繁荣发展社会主义文化具有重大而深远的战略意义。

政府行政体系与市场体系是当今社会影响力最大的两股力量。其中，政府公共行政与公共管理体系在公共文化服务供给中具有不可代替的作用。无论在哪种治理模式中承担何种角色，透明、负责任的政府在公共文化服务体系建设中都不可或缺。

根据2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》第八十七条、八十八条规定，目前我国公共图书馆、群众文艺机构、公共博物馆等公共文化机构属于民法上的事业单位法人。这些公共文化机构根据“三定方案”确定机构、编制和职能。根据2004年6月27日修订的《事业单位登记管理暂行条例》相关规定，事业单位由国家事业经费负担，其职能为政府任务的移转（委办）。目前，我国公共文化机构一般是文化行政单位的下属机构，决策权力属于政府主管部门；人员依据《事业单位人事管理条例》等人事法规聘用；每年按照财政部门规定的要求编制年度预算，经主管部门审核汇总后报财政部门。

公共图书馆是政府依法设立，由国家负担绝大部分经费，从事典籍收藏、阅读服务、信息交流等公益事业的法人，依法独立享有民事权利和承担民事义务。《中华人民共和国公共图书馆法》（2017）明确国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作，地方行政区域内公共图书馆的管理工作由地方人民政府文化主管部门负责，所需经费由本级政府列入预算。从各地方性法规和规章内容分析，公共图书馆的管理方面，均明确行政上受当地文化主管部门的领导，实行馆长负责制。例如，《贵州省县级图书馆工作条例》第十六条规定，县级图书馆要单独建制，行政上受当地文化主管部门的领导，业务上接受上级图书馆的指导。《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》第二章第五条明确了图书馆主管部门及主管部门履行的具体职责。《北京市图书馆条例》第四条、《河南省公共图书馆管理办法》第四条、《上海市公共图书馆管理办法》第六条等均对此做出明确规定。(www.xing528.com)

《博物馆管理办法》详细规定了博物馆取得法人资格的条件。文物行政部门在法律规定的范围内行使博物馆的设立审核、变更审核、年检、藏品备案与监管等。《博物馆条例》（2015）也明确了国务院文物主管部门和县级以上地方人民政府文物主管部门的职能分配。在人事方面，在国有文博系统，干部的管理任命均由上级部门统一负责，博物馆管理层并没有决定权。在财政方面，公共博物馆属于全额拨款事业单位，其运行经费均由中央和当地财政予以支出，列入本级财政统一预算支付。

群众文艺机构的法律性质目前并不清晰，一些地方综合服务中心承担一部分文化馆的职能。依据《群众艺术馆文化馆管理办法》（1992）第九条规定，艺术馆和文化馆是国家设立的全民所有制文化事业机构。群众艺术馆是组织、指导群众文化艺术活动，培训业余文艺骨干及研究群众文化艺术的文化事业单位，也是群众进行文化艺术活动的场所。文化馆是开展社会宣传教育、普及科学文化知识、组织辅导群众文化艺术（娱乐）活动的综合性文化事业单位和活动场所。党的十八届三中全会明确提出“建设综合性文化服务中心”的改革任务，并且明确政府在其中起主导作用。一些地方通过立法明确了其主管部门。《上海市公共文化馆管理办法》（1997）第五条明确了上海市文化局和各区（县）文化行政部门的职责划分。《浙江省文化馆管理办法》（2009）第六条明确，县级以上人民政府文化行政管理部门主管本行政区域内的文化馆工作；第十七条规定，文化馆实行馆长负责制；文化馆的重大事项应当经馆务会议讨论决定。《天津市文化中心管理办法》（2011）第五条、第六条也分别明确了其主管部门和工作职责。