理事会与其他主体权责关系的优化策略

法人治理与原来的治理模式有根本区别。在实践过程中，不能简单地拿来主义，更不能直接在原来组织架构上做加减法。理事会是法人治理的核心，承担公共文化机构决策和监督职能，不仅要与政府和社会公众进行有效沟通，还要在内部治理方面理顺与其他主体之间的关系，在法制框架下构建一种民主、法治、透明、高效的管理体制。要认识到法人治理机构中监督层的重要作用，不能仅从成本考虑就将其职能赋予理事会，应该建立完整的决策层、执行层、监督层的结构体系，使内部各主体相互制衡，从而达到实现公共利益和民主运行的目的。需要强调的是，理事会的主要职责应该集中在宏观层面，不涉及具体的日常工作。^[16]具体的日常工作由管理层按照理事会决议独立承担，对理事会负责。同时，可探索建立秘书处和专业委员会作为理事会与管理层沟通的桥梁。监督层作为法人治理结构的监督机构，需要避免与理事会和管理层的交叉任职，从而保证其公正性、独立性。

（一）在党的领导下提升治理能力

明确法人治理结构中加强党的领导的实现方式，对确保我国公共文化机构法人治理改革不偏离正确方向、不放松意识形态工作责任、鲜明体现法人治理改革的制度优势和中国特色至关重要。因此，建立法人治理结构必须在坚持和加强党的建设的前提下实现体制机制创新。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》明确了加强党对公共文化机构的领导的原则，提出了落实党组织在法人治理结构中地位的实现方式。

1.明确党建责任

公共文化机构章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。目前公共文化机构在章程中有专门章节阐明党建责任的仍然不多，对如何确保党组织在法人治理结构改革中的领导地位也大多欠缺具体描述。下一步应该加强对章程制定的指导，在章程中突出党建责任，特别是对党组织的地位、党组织在重大决策、党风廉政建设、选人用人等方面的职能加以明确。

2.完善双向进入，交叉任职机制

中宣部、文化部等七部门联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》提到了“双向进入，交叉任职”，但在实践层面，对如何实现这一要求还没有具体描述。要通过这种制度理顺管理层人事管理自主权和“党管干部”原则的关系，通过理事会、党组织主要成员一体化，让党组织的意志体现在理事会决策中。同时，对于设立监事会的公共文化机构，纪委委员在监事会的作用也应通过相关程序予以明确。

3.丰富基层党组织建设手段

改革后的公共文化机构，在丰富基层服务型党组织建设上借助外部理事大有可为。如服务对象代表进入决策层，更便于基层党建沟通群众、服务群众，宣传和推广党的政策。外部理事来源广泛，可促进不同类型基层党组织之间的交流与学习，双方可从实际出发探讨党支部间结对共建的新途径。通过学习研讨、联系互访、志愿服务、文体联谊等途径和方式开展共建活动，充分发挥基层党组织的重要作用。(www.xing528.com)

（二）理顺理事会与政府部门的关系

公共文化机构建立法人治理结构是管理体制和运行机制的改革。以往的试点实践表明，没有相关联的人事体制、财务体制、管理体制的配套衔接改革，理事会制度只能是流于形式。理事会是法人治理结构的核心，保障理事会有独立决策空间是建立法人治理的根本，是实现政府与公共文化机构之间管办分离、政事分开的必要条件。公共文化机构成立理事会后，上级主管行政部门决策应改为理事会决策，但是在实际操作中，我国公共文化机构目前依然遵循现有的政府财政拨款体制和事业单位人员编制体制，政府仍然掌握公共文化机构的人财物的权力，限于现行人事管理体制、财政管理体制，理事会无法真正实现独立决策，更多情况下是一种针对具体事件议程的审议。例如，针对理事长的选任，目前大多数试点单位理事会的理事长是由文化行政主管部门提名任命，人选一般为文化主管部门领导或是公共文化机构行政负责人。这种情况下，理事会的决策权实际是不完整的，可能出现议而不决的现象，这也解释了为何在法人治理改革初期会出现咨询型理事会的现象。此外，法人治理的建立需要打破原有的事业单位行政级别，对于原来有编制的公共文化机构人员来说，法人治理涉及的人事改革可能会打破业已形成的荣誉感和稳定预期，已经习惯行政级别体系管理模式的人员需要有一个适应改革需要的阶段过程。

在下一步的改革中，需要改变上级行政主管部门和理事会在一定程度上的职能重叠交叉的情况。通过人事体制、财务体制、管理体制的配套衔接改革，让理事会的决策权真正落地。在落实人事管理自主权方面，要明确“三自主一推动”，即公共文化机构按照国家法律法规、有关规定和章程，自主决定本单位的内部机构和岗位设置，自主制定公开招聘工作人员方案和竞聘上岗办法，自主组织人员聘用和竞聘上岗工作，推动符合条件的公共文化机构按照职称评审权限自主开展职称评审。在扩大收入分配自主权方面，首先，应该赋予公共文化机构内部绩效工资分配自主权，明确在核定的绩效工资总量内，绩效工资分配向关键岗位、高层次人才、业务骨干和取得突出成绩的工作人员倾斜。其次，与《中华人民共和国公共文化服务保障法》有关“优惠”服务的规定相衔接，明确公共文化机构开展优惠服务取得的收入，可以用于设施维护、管理和事业发展。再次，落实国务院办公厅转发的文化部等四部门联合印发的《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》（国办发〔2016〕36号）的精神，明确公共文化机构文化创意产品开发取得的各类收入，可用于加强公益文化服务、藏品征集、继续投入文化创意产品开发，以及对符合规定的人员予以绩效奖励等。最后，给予公共文化机构一定的资金统筹配置权，进而进一步激发公共文化机构开展法人治理结构改革的积极性。

（三）理事会与管理层的职能应该有明确的区分

根据制度设计，理事会与管理层的职能应该有明确的区分，理事会主要在宏观层面对公共文化机构运行进行决策^[17]，日常工作由管理层按照理事会决议独立自主履行。目前多数试点单位理事会将公共文化机构行政负责人或党委书记作为理事会的当然成员，部分公共文化机构如南京图书馆由党委书记担任理事长，这种情况考虑了目前我国公共文化机构法人治理改革的现实情况，有利于改革的推进，但是这种情况也一定程度上模糊了决策层与管理层的界限。在现实情况中，一些理事会实际上做了很多应该由管理层负责的工作，一些文化机构也出现将原来的管理层理事会化的现象，这实际上反映了目前理事会的权责定位仍未理顺的问题。

（四）强化监事的监督作用

从内部监督角度看，监事会是法人治理结构改革的重要组成部分。监事会负责对本单位的财务以及理事、管理层人员履行职责的情况进行监督。在实践中，越来越多的公共文化机构开始重视监事的作用，设置独立监事或监事会，但目前政策上没有强制性规定，仍然有很多公共文化机构理事会没有设置，一定程度上出现了对决策层和管理层内部监督的缺失。深化公共文化机构法人治理，应该把监事作为法人治理结构改革的必然机构，向举办单位负责，负责监督决策层和管理层履行职责情况。

从外部监督角度看，作为公益性机构，公共文化机构管理运行公开是应有之义。实施法人治理后，理事会在公共文化机构运行中起关键作用，也掌握很大的权力。除了公共文化机构内部的监督外，如何对其进行外部监督，试点单位中并没有做太多探索实践。从实际情况来看，目前对公共文化机构进行监督和评价的权力依然掌握在政府部门手中，延续了以往以行政管理为核心的内部化考核评价机制。下一步，应该加强公共文化机构行业组织等外部第三方机构、社会公众等评价监督途径。