章程制定与制度建设的优化策略

法人治理的运行要求最终还是要落脚到规则层面，法规保障与实施细则等系列制度的制定、完善与实施是理事会建设与发展的必要保障，完备的制度才能使法人治理结构下的公共文化机构保持长久的生命力。这就需要公共文化机构管理和运营首先实现“章程化”。章程主要包括规范理事会和管理层的关系，管理层的产生、职责，议事制度，年度报告、信息披露等内容。^[8]目前，推行法人治理的公共文化机构基本上完成了自身章程的制定。

围绕理事会的运转配套的制度建设应该包括但不限于年度报告制度、信息披露制度、绩效评估制度、决策失误追究制度、公众监督制度、审计制度、党组织建设制度等。这些制度系统规范了理事会和公共文化机构的运行，能够为公共文化机构公益目标的实现、民主运行的需求提供制度保障。从试点情况看，各公共文化机构根据自身实际，进行了符合自身运行需要的制度设计和探索。

浙江公共文化机构章程的制定和制度建设一直走在前列。浙江图书馆作为最早一批试点单位之一，制定的章程具有探索意义，章程主要内容包括总则、宗旨和业务范围、举办单位、理事会、管理层、职工代表大会、服务对象及服务人员、资产和财务的管理、信息披露、终止和剩余资产处理、图书馆和社会、章程修改、附则等。其章程描述了理事会与单位党组织、职工代表大会、社会之间的关系，明确了读者和工作人员的权利与义务，增加了“服务对象及服务人员、党委、职工代表大会、图书馆和社会”等项目。^[9]《嘉兴市文化馆理事会章程》明确其理事会建设是与总分馆建设相结合的模式，以嘉兴市文化馆为中心馆，明确了将分管负责人纳入理事会成员，在制度上把法人治理结构建设和总分馆建设合二为一。^[10]

根据《福田区公共图书馆理事会章程》，该理事会不是针对单独法人机构的理事会，而是面向全区公共图书馆服务体系的项目理事会制度。结合福田区总分馆建设发展的实际，制度设计针对全区公共图书馆进行整体设计，制定《福田区公共图书馆年度报告制度》《福田区公共图书馆信息公开制度》《福田区公共图书馆理事会决策失误追究制度》，分别明确了报告的内容、格式、产生程序、发布要求等，奠定理事会运行的制度化基础。此外，福田区公共图书馆还通过《理事会文献资源建设委员会工作规程》《理事会阅读推广指导委员会工作规程》《理事会绩效评估考核委员会工作规程》，明确了三个专业委员会的基本职责、组织规则、权利与义务、工作制度等方面。

《重庆图书馆理事会章程》规定理事会主要职责是审议决定重庆图书馆的发展规划、工作报告、建章立制、财务预决算执行等重大事项，按照有关规定履行监督、绩效评估等方面的职责，详细规定了管理层行使日常业务和人财物管理的相关职责。重庆图书馆理事会的一个特点是在理事会下设秘书处，设在市文化委公共文化服务处，具体负责理事会的日常工作。此外，该章程还明确了理事会建立后的党组织关系问题。理事会建立后，重庆图书馆的党组织设在重庆图书馆的行政管理层面，党委架构和组织关系不变，行政管理层的班子成员由市文化委党委直接任免改为市文化委党委提名、按章程规定办理任免，党委委员任免依然保持原有任免程序。在制度建设方面，2016年，重庆图书馆通过理事会会议，相继讨论修订了《重庆图书馆理事会决策失误追究制度》《重庆图书馆信息公开制度》《重庆图书馆工作评价制度》，旨在加强重庆图书馆理事会制度建设，推动法人治理依法进行。重庆图书馆理事会将理事会的常设工作机构秘书处设立于图书馆之外，提升了理事会工作的独立性和监督的有效性。定期开展或委托第三方独立开展对图书馆的工作评价，根据工作评价结果，履行决策和监督职能。此外，制定《重庆市文化委下发理事会权利清单》和《重庆图书馆理事会权利责任清单》，从制度上明确举办单位、理事会、管理层各自的责权范围，落实理事会的决策监督职能，强化理事会运行的实效性和规范性。

《上图情报所理事会章程》明确了上海图书馆上海科学技术情报研究所理事会的定位是决策咨询和监督管理机构，确立了理事会组织架构，行使对上图情报所发展战略、规划、重大发展项目和改革举措提出意见和建议等10项基本职权。(www.xing528.com)

《温州市图书馆章程》赋予理事会图书馆建设发展规划、大项经费开支、薪酬分配等事项的决策权；在人事管理、财务管理等方面的规定都比较细化，如明确理事会可以提名图书馆馆长、副馆长人选；对需要理事会审批的项目数额和采购数额也做出具体规定。

《苏州博物馆理事会章程》明确苏州博物馆理事会是业务决策、运营咨询和监督机构，履行的职责主要包括理事会职位的任免、苏州博物馆章程的制定和修订、理事会议事规则的建立，并且明确了理事会与苏州博物馆学术委员会的关系。《湖南省博物馆章程》制定于2014年，早于理事会成立的时间，但是其中规定了理事会（或管委会）是博物馆的决策权力机构，规定了理事会的组成条件、理事长的选任条件和程序，并且在章程中明确了理事会的基本职能是审定基本的管理制度和重大决策事项。在制度建设方面，博物馆通过公开途径披露不多，苏州博物馆规定以1年为周期提交财务工作总结及计划，每半年提交业务工作总结及计划，1000万元以上的重大文物征集、100万元以上的年度重点展览等事项需要经过理事会审议决定。浙江省博物馆理事会成立的消息中提到通过了《浙江省博物馆理事会议事规则》，但是相关内容目前没有渠道能够查询。

山东省济南市群众艺术馆从理事会运行到管理层业务管理，均制定了完善的制度配套。在理事会运行方面，该馆制定了《济南市群众艺术馆理事会工作报告制度》《济南市群众艺术馆信息公开制度》《济南市群众艺术馆理事决策失误追究制度》《济南市群众艺术馆绩效评价制度》等相关配套制度。在管理方面，该馆编制了《济南市群众艺术馆工作制度手册》，完善了《济南市群众艺术馆岗位工作绩效考核实施办法》《济南市群众艺术馆专业技术人员竞聘上岗办法》《济南市群众艺术馆考核暂行办法》《济南市群众艺术馆奖励性绩效工资分配方案》《济南市群众艺术馆中层干部竞聘上岗实施方案》等一系列激励考核制度。此外，该馆还制定《济南市群众艺术馆财务管理制度》《济南市群众艺术馆财务审批制度》《济南市群众艺术馆业务活动外请人员劳务费暂行规定》等财务管理制度。^[11]

分析以上公共文化机构章程的制定和制度的设计，在章程设计方面，基本包含理事会的职能定位，少数公共文化机构章程涉及理事会和举办单位权责的梳理，基本上对本单位理事的选人程序和规则进行了规定，大部分单位章程都涉及资产和财务的管理、信息披露等方面。在制度设计方面，目前大部分推行公共文化机构法人治理的单位明确了制度的内容和方向，但是不少单位刚起步，很多制度还在讨论、修改阶段，一些具体实施的制度往往是直接套用法人治理之前的制度，没有根据法人治理特殊要求制定符合理事会民主运行的保障制度。总体来看，在形式层面，公共文化机构法人治理的章程化、制度化进程正在推进和完善。下一阶段需要根据目前法人治理运行表面化、形式化的问题研究具体对策措施。