公共文化机构法人治理探析

从逻辑起点、管理主体、服务主体、参与主体这种线性结构解析我国公共文化机构法人治理，不难看出公共利益保障、理事会民主运行、政府角色定位、公众参与是公共文化机构法人治理的关键要素。

（一）公共利益观的形成与发展

1.传统公共文化行政与管理者构建的公共利益

在农业社会中，私人利益和公共利益还没有明确的区分。在工业化进程中，公私的明显分化要求不同政策来对二者进行不同的规制。在传统公共行政中，公共利益是由政策制定者来界定的。这种界定是以假定行政官员能够全心全意并科学有效地为公共利益服务。在这一过程中，公众的话语权是缺失的。彭德尔顿·赫林认为可以把公共利益用来作为“旨在引入统一性、秩序和客观性的一种言语符号”，尽管赫林强调要对公共利益负责，但是他的模式同时也假定任何直接的公民参与都是不必要的。^[35]这种以行政者可以用最有效率、最科学的标准界定公共利益的观点过于理想化，导致在行政实践中容易出现“屈私以为公”的现象，民众基本权利的保障容易被忽视。

2.新公共管理与以顾客为取向的公共利益

新公共管理理念下对于公共利益的认识必须放在特定的社会环境下去理解。新公共管理倡导一种“以市场为基础的、灵活的、提供回应性服务的企业化政府管理方式”，新公共管理理论的一个重要价值取向是“以顾客为取向”的市场化。在新公共管理倡导者看来，只有在竞争的环境下，让顾客拥有选择、评价公共服务的权利，才能促进管理者提高公共服务的效率和质量。但是，这里的“顾客”并不是普遍意义上的顾客，而是能够为市场化服务买单的人群。在这种理念指导下，基于共同价值观的集体选择被置于个人选择的优先级之下，行政者容易忽视公众集体正当需要，如果行政者真的关注了这种需要，也只能归因于市场做出个人选择时衍生的副产品。

3.新公共服务理论中建立在对话与参与基础上的共同利益

新公共服务理论将公共利益视为社区对话和参与的一个过程。公众借这一过程了解政策制定情况并表达意见，虽然政府和公共机构的角色重要性不会削弱，但是在新公共服务中，公共行政官员的决策已经不是个体决策，而是代表一个整合了各种意见的综合体，在决策的每个阶段都要为公众提供充分发言权。

（二）公众观念的形成演变

1.传统公共行政：指令执行过程中对公众需求的忽视

在早期的传统行政模式下，公共机构的唯一目的就是执行政治上决定的政策和项目，公共行政目标就是保持中立并利用行政专长来实现效率，因此执行过程被认为并不重要。正如威尔逊、古德诺及其他公共行政的奠基学者所宣称的，政治领域做出决策，行政机构只是机械地把这些决策付诸实施即可。当时的关注重心在为实现效率而计算成本与收益的组织管理上。

在传统行政观念下，政策执行的过程是自上而下的、层级制的及单向度的。在执行过程中，公共机构的自由裁量权并没有被认可为公共行政官员工作的一个组成部分；相反，机构及管理者要应用行政来调控这个过程，以便政策像制定者预期的那样准确发生作用。行政机构的职责就是中立地执行由立法机关通过的法律，因而人们关注的重心必然放在为符合这些政策目的而调控的行为上。这其中最重要的考量就是效率，即以最低的成本提供符合法律的服务。

2.新公共管理：市场导向下公众需求的被动实现

在受到新公共管理理论家称赞的主要机构运行方法中，民营化和共同生产是其中具有代表性的两种。这两种方法使机构运行进入一个类似市场的活动领域。在某种意义上，新公共管理理论家所倡导的机构运行观就是用管理企业的方法管理公共机构。与传统公共行政自上而下地追求有效执行不同，新公共管理实际上是从“顾客”那里寻求有效的执行，通过以市场理想和规范为基础的共同生产（政府和公民一起参与公共服务的生产和供给）来减少成本。换言之，在新公共管理中，公民参与是能够提高所提供的服务水平和质量的生产性行为。

这种运行模式导致人们强调的是一些向公众表明政府正在尽职尽责的绩效测量标准和效率指标，而公众的作用就局限于对服务的需求、消费和评价。在这一过程中，公众的作用显然是被动的。

3.新公共服务：充分互动作用下公众需求的有效表达

按照新公共服务的观点，公众参与被视为理所当然的，公众应该知晓并参与相关政策的制定执行，正是这种与公众的互动和接触才使公共服务有了目标和意义。从新公共服务的观点来看，社会互动、共同的空间感及共同的契约，这些特征可以增强社区的凝聚力和团结。在这种环境下，公众和机构彼此都有责任识别问题和实施解决问题的方案。在这一过程中，公众对机构有了更多的了解，机构也对公众有了更多的了解，机构实际上扮演了促进和鼓励公众参与并帮助培养公众这种能力的角色。

（三）政府角色的演化

1.传统公共行政理论下的政府主导角色(www.xing528.com)

从世界范围看，公共文化产品担负着全体公众对社会文明成果共享理念的使命^[36]，同时作为一种普惠性的服务供给，不可避免出现市场失灵的现象，一直以来公共文化服务的提供与公共文化服务体系的构建均由国家和政府机构主导，这其中代表着传统公共行政模式的科层制，以其理性和效率优势对公共文化机构治理影响最大。

受此影响，一些国家形成了政府主导型的公共文化管理模式，建立起政事一体化的公共文化管理模式。在这种模式下，一般都会设有专门的文化行政管理部门，在国家力量主导下对公共文化机构进行有限的资助，并以非营利的形式向公众提供公共文化产品和服务，以此实现公共文化服务的普惠宗旨。

这种政府主导的模式的最大优势在于，政府可以集中力量，在较短的时间内将资源用于文化事业的发展，能够迅速满足公共基本文化需求。但是政府的主导角色也导致公共文化服务的社会化、多元参与无法形成，市场机制作用、企业、个人活力被抑制等一系列问题。

2.新公共管理理论下政府的“企业家”角色

20世纪80年代以来，西方国家追求行政现代化的改革实践催生了新公共管理理论，并随着这种理论的发展，逐渐在当代公共行政理论与实践中占据主导范式的地位。新公共管理倡导一种以市场为基础、提供回应性服务的企业化政府灵活管理方式，这种方式是一种自下而上地对科层制官僚体制的一种修正，致力于用企业式的管理替代行政，对包括公共文化机构在内的公共组织管理实践和改善公共组织绩效产生了深刻影响。^[37]

秉持着管理的自由化和市场化理念，在公共文化管理领域还形成了以英国为代表的“一臂之距”管理模式。在这种模式下，这些公共文化机构的经费来自政府预算拨款，机构成员由政府任命。同时，这些公共文化机构的成员一般是由文化艺术领域的专家担任，具有较大自主权，政府只在宏观上引导价值观、价格等要素。这种模式的最大优势在于，可以最大限度激发社会参与积极性。但是政府角色相对超脱，容易使公共文化机构内部形成“内部人控制”现象，而这种市场导向的模式不可避免会造成对公共利益、民主等价值观的忽视。

3.新公共服务理论中政府的服务角色

在新公共服务理论家看来，新公共管理理论倡导的企业家的思维和行为方式有些狭隘，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、社区参与的催化剂、基层领导等角色来为公众服务。^[38]

相比传统公共行政理论下的政府角色，新公共服务理论下的政府角色还要考虑更多的市场因素。而相比“一臂之距”模式下的政府角色，新公共服务理论下的角色又更加主动，是基于政府角色否定之否定之后的再认识。政府的主导性角色包含与公众的协商对话，从而使公共文化机构成为一个公众可以充分对话协商的平台。

（四）公众参与角色的演变

1.传统公共行政中的被动接受者

传统公共行政主要关注服务的直接供给和对人的行为规制，处在接收端的公众一般被称为“当事人”，指被提供职业服务的一方。在传统公共行政背景下，当事人处于弱势地位，被认为需要公共项目的实施来提供帮助，这样政府不可避免地被视为在控制着依赖这些机构的人们。通常情况下，在控制过程中政府官员不可避免地会伴随着傲慢以及对陈规老套使用过度。

对于公共文化服务而言，由政府提供基本的文化内容，公众处于被动的地位，主要参与形式为利用公共文化资源、接受公共文化设施服务与内容。

2.新公共管理中的顾客

新公共管理理论侧重从经济学意义上看待公众角色，通过把政府服务的接受者视为消费者或者“顾客”，从而把顾客至上的理念带入这场关于公共行政官员与公众之间适当关系的讨论之中。在这一语境下，顾客会试图使其个人利益尽可能充分实现。政府也确实在某种意义上获得提高服务质量的动力，但是这种取向忽视了政府宏观意义上的责任。公众并不仅仅扮演顾客的角色，他们更是所有者，而顾客和所有者的利益显然不会完全一致。尽管在企业中可以通过顾客满意而长期获益，但是政府机构却必须对更大的公共利益负责而不仅仅是为个体的顾客满意。

在新公共管理影响下，政府开始关注公众文化需求的差异化选择，公众也开始通过文化市场寻求超出基本文化服务范畴的文化内容，参与某些文化活动的反馈，但是这种参与得到反馈的程度还比较低，反馈的渠道和路径也不畅通。这一阶段公众在文化活动参与中扮演的只是一种浅层次的参与角色。

3.新公共服务中共同价值观的构建者

新公共服务认为，与政府互动的并非纯粹是顾客，对公共文化服务来说，公共文化机构需要思考为实现更高层次的公众参与目标而同公众及非政府组织开展积极合作的具体方式。公众在参与公共文化方面也获得了更自由的选择权。这种自由选择权包括个人的文化活动自愿参与原则、文化意识自律等，甚至可以参与公共文化机构相关决策。