推动法人治理结构现代化的理论探索

杨乘虎

以公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆为重点领域，推动公共文化机构建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，落实法人自主权，进一步提升公共文化机构的管理水平和服务效能，是当前我国加快转变政府职能，深化公益性文化事业单位改革的重点之一。

为此，国家先后出台《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（2011）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）等政策文件，颁布实施《中华人民共和国公共文化服务保障法》（2017）、《中华人民共和国公共图书馆法》（2018）等法律，强力推进公共文化机构法人治理深度实施。与之相呼应，2014年，文化部^[1]建立第一批公共文化机构法人治理试点，开启实践探索的经验积累。2017年9月，中宣部、文化部等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，从时间节点、内容配套、目标要求等方面形成了系统的改革框架。“十三五”规划时期，法人治理结构改革任务的推进已经取得了显著成果。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第三十六章第三节《深化文化体制改革》提出：“完善文化管理体制和生产经营机制，提升文化治理效能。”这说明“十四五”时期，完善国有文化资产管理体制机制，深化公益性文化事业单位改革，推进公共文化机构法人治理结构改革，仍然是深化文化体制改革的重要环节，需要理论研究的跟进与深化。

这一领域的已有研究，存在“两多两少”的显著特点。一是较多从机构主体视角侧重公共文化领域的行业共性，对制度背后的支撑逻辑研究不足，具体体现为对图书馆、文化馆、博物馆等公共文化机构的法人治理探索进行的分析居多，聚焦于理事会的定位、功能、构成、运作等具体技术层面，但是对法人治理制度的背景研究相对较少，对其包含的理论逻辑和配套支撑缺乏系统梳理。二是较多从行政管理角度审视公共文化机构法人治理各主体之间的关系，服务视角与公众参与视角的研究依然薄弱，而对多元主体共治、法治保障、社会监督等探索尚未有效展开。

立足中国国情与中国实际，结合国际管理新思潮，思考探索政府、公共文化机构、公众思维方式和行为方式的转变，既是基于“十四五”时期的国家需要和时代需要，也是这一领域理论研究自身发展的学术需要，对于我国公共文化机构法人治理的理论创新和实践探索，具有极其重要的意义。

首先，基于建设现代文化治理体系的国家需要。文化治理是国家治理体系里“更基础、更广泛、更深厚”的治理形式，与其他治理形式相互联系、互相作用。文化建设作为国家五位一体总体布局的构成方面，决定了文化治理在国家治理体系中的重要地位。探索推进公共文化机构法人治理改革是政府职能转变的重要内容，是以保障公众基本文化权益为制度和政策设计出发点的制度创新，也是公共文化机构从传统管理方式向现代治理体系转变的积极探索。立足中国国情，建立中国特色公共文化机构法人治理制度，利用文化自身发展规律和社会功能，调动各方积极性，实现社会有序运转，是坚定新时代中国特色社会主义文化自信的重要体现，更是构建现代文化治理体系的国家需要，对于繁荣发展社会主义文化，建设社会主义文化强国，具有重大而深远的战略意义。

其次，基于公共文化服务高质量发展的时代需要。公共文化机构建立法人治理结构，推行法人治理运行机制，能够更好地完成其目标宗旨，发挥公共文化服务的最佳效能。检视我国公共文化机构法人治理的现存问题，公共文化机构法人治理还处于起步阶段，传统管理体制的制约因素依然较大，需要在下一阶段工作中研究探讨深化实践的路径。作为源起于国外的一种治理方式，法人治理涉及政府、公共文化部门和社会各方利益相关者之间的关系的调整。如何更精准地将其置于我国的具体制度背景，如社会性质、文化体制、政府政策等限定下进行讨论和把握，在文化发展方式创新中结合国情，对文化治理模式的变革具有紧迫的现实意义。(www.xing528.com)

再次，基于公共文化治理研究理论创新的学术需要。由于中外政治制度、文化制度与学术语境的差异，关于“治理理论”的内涵及外延的阐释仍然莫衷一是、界限模糊。随着西方公共管理学、公共政策学等学科建设日益完善，以新公共管理、新公共服务等为代表的理论研究为当代公共文化服务研究提供了充实的理论基础，这些理论、学说适应了西方国家以新公共行政和服务型政府建设为主要价值诉求的政府改革，对世界公共行政的发展产生了深远影响，也为我国现代治理体系提供了学理的路径参考和理论借鉴。相比于全球文化治理历经30余年的研究积累，我国公共文化治理的研究虽然刚刚起步，但是未来可期。从新公共服务理论的视角研究法人治理理论在我国公共文化机构中的运用，不仅可以填补学术界在这一研究领域的空白，也将推动源起于西方公司股东与经理人之间的委托代理关系在我国公共文化机构中的转化与运用。

任何管理理念的转变都植根于不断变化的时代特征。本书以新公共服务理论为视角，通过梳理法人治理制度的理论逻辑和配套支撑，在传统公共行政和新公共管理实践成效基础上进行总结反思，探讨如何突破现有人事、财政体系的限制，充分发挥理事会的作用，真正落实法人自主权，建立规范合理的现代管理体制和运行机制，对于我国公共文化机构法人治理的未来发展具有较强的借鉴意义，也期待这一研究成果为我国公共文化服务高质量发展提供理论的动力，为现代文化治理体系和治理能力的现代化，提供理论思考。

2021年7月

于北京

（作者系国家文化和旅游公共服务专家委员会秘书长，北京师范大学国家公共文化发展研究中心执行主任、教授、博士生导师）

【注释】

[1]2018年，我国将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。