群众文化管理体制的创新与优化

一、群众文化管理体制的模式和创新

（一）群众文化管理体制建设的总体要求

1.建立以政府为主导、以公益性群众文化事业单位为骨干、全社会积极参与的群众文化管理体制

以政府为主导就是要发挥政府在群众文化服务中的主导作用，由政府承担设施、管理、政策、经费等方面的保障责任。以公益性群众文化事业单位为骨干就是要发挥群众文化事业单位在公共文化服务方面的主力军作用。鼓励全社会积极参与，就是要发挥社会力量参与公共文化事业建设的积极性。通过政府、群众文化事业单位和全社会的共同努力，构建覆盖全社会的、良性运转的群众文化管理体制。

2.建立党委领导、政府管理、行业自律、群众文化事业单位依法运营的群众文化管理体制

建立群众文化管理体制包括四个方面的内容：一是实行党委领导。强调整个群众文化事业要贯彻执行党的方针政策，服从党的领导；群众文化事业单位要严格执行《中国共产党章程》的规定，发挥党的基层组织的政治核心作用（一般由政府管辖的群众文化事业单位均实行行政首长负责制）。二是政府管理。群众文化事业属于政府文化建设的范畴，由政府文化部门承担对群众文化行业的管理职责。三是行业自律。群众文化行业实行自我约束机制，自我约束体现在严格遵守国家有关法律、法规和政策上，也体现在遵守群众文化行业制定的各种行为规范和准则上。四是群众文化事业单位依法运营。群众文化事业单位作为独立法人单位要落实法人自主权，按照群众文化的政策法规和行业规范实施管理推进工作。

（二）群众文化事业单位层级设置和管理体制

新中国成立以来，政府管辖的群众文化事业机构的层级设置和管理体制，一直沿用了按纵向行政序列，逐级设立群众艺术馆、文化馆和文化站的做法。即地（市）级以上各级设立群众艺术馆，县一级设立文化馆，乡镇、街道一级设立文化站。各级群众文化事业机构由同级政府负责管理，上一级群众文化事业机构对下一级群众文化事业机构实行业务指导。

根据现有的群众文化管理制度和全国群众文化事业机构管理体系的整体情况，群众文化事业单位的层级设置和管理体制应符合四项要求：

——县和县以上政府，一级政府设置一个文化馆，并由该级政府实施管理。

——乡镇“街道”设置和管理综合文化站。

——各级文化馆（站）独立开展群众文化工作，对主管部门负责。

——上一级文化馆指导下一级文化馆（站）的业务工作。

群众文化事业管理所采用的这种管理体制既有它的优点，也有着明显的弊端。其优点：一是经过几十年来的构建和发展，群众文化的六级层级网络体系已经形成，并在群众文化服务中发挥着重要作用；二是各级政府的群众文化管理责任相对明确，与各级群众文化机构的隶属关系比较清晰；三是建立了群众文化事业机构体系的内部指导机制，上一级群众文化事业机构的指导责任比较明确。其弊端则在于：一是群众文化事业机构按照行政级别设置而不是按照服务对象的需求设置，而辖区人口数量和地域面积存在的差距，使群众文化资源不能按照需求进行合理配置，导致普遍均等的公共文化服务权益无法得到保障；二是辖区的隶属关系隔断了群众文化组织体系的内部联系，使各自的群众文化资源不能充分地发挥效益，在一定程度上造成了资源的闲置和浪费；三是由于群众文化事业机构的层级关系和地域壁垒，形成了群众文化事业机构的分级管理模式和各自为战的局面，使群众文化服务难以形成合力。因此，在公共文化服务的大背景下，群众文化现有的管理制度和管理体系，在一定程度上制约了群众文化事业的发展活力。

（三）群众文化管理体制的创新

群众文化管理体制的创新是群众文化事业发展的客观需要，是实现“普遍均等”的公共文化服务的重要保障。群众文化管理体制创新的重点：一是调整群众文化资源的布局，逐步实现按照服务人口数量来配置群众文化服务资源的数量和规模；二是理顺关系，即做到群众文化管理部门、服务部门与社会文化服务单位各尽职守，形成合力；三是改善管理，即探索群众文化服务与管理的新的模式与方法，提高群众文化的服务能力和效率。随着公共文化服务体系建设的不断推进，对创新群众文化管理体制出现了许多新的认识、探索和尝试。

1.按照服务人口数量配置群众文化服务机构

在公共文化服务体系建设的背景下，以服务人口为标准配置基本文化资源已经得到广泛认同。2010年由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会批准发布的《文化馆建设标准》打破了完全按照行政层级建设文化馆的惯例，明确提出以服务人口数量作为文化馆建设面积规模控制的基本依据，即根据其服务人口（相应服务范围内的常住人口）数量确定文化馆的建筑面积。按照这一标准，原有“一级政府设置一个文化馆”的局面将会逐渐改变。在现有文化馆设置中，一个行政区域拥有2个或2个以上文化馆的情况已经不是个例。例如上海市17个区（县）共拥有文化馆28个，其中徐汇区有4个、普陀区有5个，全市平均一个区（县）拥有文化馆1.65个。

2.实现文化馆的联合服务与资源共享

在实现文化馆联合服务和资源共享方面出现了一些创新服务形式的尝试。具体做法：

文化馆联合服务。文化馆联合服务是由2个或2个以上的文化馆将各自的群众文化资源进行整合，共同为群众提供服务的一种具有创新意义的群众文化服务模式。采用联合服务方式可以调动各自文化馆的不同优势，增强馆与馆之间的交流与交往，也有助于文化馆的资源整合和资源共享。此外，文化馆与不同系统群众文化事业机构的联合服务和资源共享也是拓展群众文化服务的有效方式，如文化馆与工人文化宫、青少年宫、妇女活动中心、老年活动中心等机构的联合服务，也是具有创新意义的群众文化服务模式。(www.xing528.com)

总分馆管理体制。“总分馆制”率先出现在公共图书馆系统，并显示出在管理以及信息资源共享、服务共享、设施共享等多方面的优势。在区（县）文化馆和乡镇、街道文化站实行总分馆的管理体制，是群众文化管理体制的一种创新模式。这种模式的优势在于进一步扩展了文化馆的服务空间，有效地调动和盘活了文化馆的群众文化资源，使区域的设施、设备、艺术、人才等各种资源都得到了充分的利用。

二、各级政府群众文化管理职责的划分

（一）县级政府是基层群众文化的管理主体和实施主体

在我国，县级政府是中央政府、省级政府、地市级政府与乡镇政府、行政村联系的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域。县级政府在我国行政体系中具有十分重要的地位，是国家法律、法规和政策的重要执行者。从群众文化工作的角度说，县级政府居于基层群众文化服务管理主体和实施主体的地位，许多群众文化服务的政策实施和落实都需要县级政府的努力才能实现。县级群众文化服务网络是国家群众文化服务网络的最基本的单元，县级政府的工作影响着构建群众文化服务网络的进程，很大程度上决定着群众文化服务的质量。县级政府的主要职责是：发挥政府对群众文化的管理职能，以乡镇（街道）为依托、以村（社区）为重点、以城乡人民群众为服务对象，建成符合当地实际、比较完整、覆盖城乡、可持续发展的辖区群众文化服务网络；发挥政府对群众文化的保障功能，抓好群众文化的政策规范、设施建设、宏观管理、经费保障等问题；落实政府对群众文化的监管责任，对群众文化工作进行考评、考核和奖惩。

（二）地市级政府是群众文化的统筹管理主体和建设主体

地市级政府在我国行政体系中有着特殊的作用。以往地区级政府（称为公署）大多作为省级政府的派出机构，承担着对县级政权的行政监督责任。随着城市化进程的加快和“地区改市”的施行，地区级政府演变为“地市级政府”，使其具备了较强的统筹和协调能力。地市级政府的群众文化管理职责，主要从统筹和协调的职能延伸而来，是群众文化的统筹管理主体和建设主体，承担着群众文化服务的统筹管理和协调职能。地市级政府的主要职责是：统筹城乡的文化发展，保持城乡群众文化服务水平的总体协调；统筹群众文化服务网络的全局发展，着力解决群众文化基础建设的薄弱环节；为区域内农村基层群众文化服务给予有力的支持。

（三）群众文化宏观管理主体和决策主体

1.国务院是群众文化宏观管理主体和战略决策主体

我国的最高权力机关是全国人民代表大会，国务院是最高国家权力机关的执行机关，也是最高政府机关。国务院根据国家宪法的规定，负有制定行政法规、编制和执行国民经济和社会发展计划、领导和管理文化工作等职责。从群众文化管理的角度说，国务院是群众文化宏观管理的主体和战略决策主体。文化部作为国务院的组成部门，依据国务院的决策承担宏观管理的相关事务。

国务院对群众文化的管理职能主要体现为：确定群众文化发展战略和核心价值理念，提出群众文化的宗旨、原则、目标；制定全国群众文化事业的发展规划；制定全国性的群众文化服务政策、法规、标准；确定群众文化建设的重点项目并给予财力支持；维护文化安全等。

2.省级政府是群众文化宏观管理主体和执行决策主体

省（自治区、直辖市）级政府是地方最高行政机关，在和国家宪法、法律不相抵触的前提下，可以自行制定和颁布地方性法规并负责根据法律和国务院的法规落实行政措施，制定行政规章，同时承担执行国家决策和管理地方行政事务的职能。从群众文化管理的角度说，省级政府承担着地方群众文化管理和执行落实国家群众文化政策法规的职能，是群众文化宏观管理的主体和执行决策主体。

省级政府群众文化管理的主要职责体现为：制定本地区群众文化服务政策法规和相关实施标准；制定本省群众文化发展规划，促进本地区群众文化事业发展；搭建群众文化服务的制度平台；对欠发达地区群众文化事业给予财力支持；实施群众文化服务绩效的检测评价、监管考核等。

三、群众文化服务网络建设

（一）群众文化服务网络建设的基本要求

群众文化服务网络建设的基本要求是从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共文化服务普遍均等的原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实践、便捷、高效的群众文化服务网络。

（二）建立、健全群众文化设施网络

群众文化设施网络建设是群众文化服务网络建设的基础。实施群众文化服务网络建设的目标，首先要构建起群众文化的设施联络。建立、健全群众文化设施网络需要从三个方面付诸实施：一是抓布局。即以大、中城市文化馆为骨干，以县、乡（镇）和社区基层群众文化设施为基础，进行统筹规划，使设施布局趋于合理。不仅要加强各级各类文化馆（站）的建设，更要重视社区（村）文化室等基础文化设施的建设。二是抓配置。即新建和改造群众文化设施，都应与各种群众文化资源的配置和提升同步考虑，尤其要注意优化社区和乡村群众文化设施的资源配置，使群众文化设施建得好、用得上。三是抓功效。即建立完善群众文化设施网络应当符合覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的要求。

（三）群众文化服务网络的全覆盖

形成全覆盖的群众文化服务网络，在于将群众文化设施定点服务（也称阵地服务）、群众文化流动服务和群众文化的数字网络化服务有机结合。群众文化设施定点服务即利用群众文化的建筑设施为群众提供文艺、展览、讲座等群众文化服务；群众文化流动服务即延伸群众文化的服务半径，利用群众文化的资源和设备，到社区、农村、企业、校园等基层单位进行的群众文化服务；群众文化数字网络化服务即利用网络技术和群众文化数字信息资源，拓展群众文化服务的立体空间，为群众提供文化信息传输、存储和供给等远程服务。将定点服务、流动服务和数字网络化服务三者的特定功能有机地结合起来，可以使群众文化的服务范围构成一个宽阔的立体空间，从而实现真正意义上的群众文化服务全覆盖。