司法监督在行政诉讼中的角色及优化措施

司法权的内容简单地说有两项：一是对刑事、民事、经济、行政等案件的审判权；二是辅助性职权，如西方国家的法院不仅审判案件，还具备公证结婚、执行遗嘱等职权。在“两法衔接”机制的构建中，辅助性职权的适度开发能够为衔接机制中各类权力的最后制衡增添重要的砝码。

在各项国家权力中，司法权应该说是最弱的一环。但是，随着法律在现代社会各个领域中的地位不断上升，以及法律对司法权界限规定的不明确，司法权也呈现出一定程度上的膨胀现象。这主要体现在利用判例制度和司法解释制度而进行实质性的法官立法。

法官立法或称法官造法，一般认为是实行判例制度的国家的一种普遍现象，但事实上它也存在于其他国家的审判实践之中。在我国，判例不是法律的渊源，但根据法律规定，最高国家司法机关可以对属于审判、检察工作中具体应用的法律和方法进行解释。从目前的情况上看，司法解释中越权解释的情况比较严重，有些内容甚至违反法律原则乃至违宪，因而必须加以限制。但是，司法解释在不违背法律原则或精神的情况下、在有法律明确规定的情况下进行创新和辅助，对于检察机关、司法机关等国家机关行使其职权能够起到监督的作用。

司法权对行政权的监督制约功能主要是借助于行政诉讼这一载体来实现的，因此，行政诉讼受案范围的大小决定了司法权对行政权干预的程度。在现代社会中，随着社会经济的快速发展和科技的进步，社会的供给需求日新月异。尤其是伴随着信息高速公路的建设，社会活动的领域从二次元现实社会向三次元虚拟社会延伸，这一方面丰富了人民的生产生活，另一方面也为层出不穷的新型违法行为提供了温床。在这一过程中，行政机关实施行政行为的范围和领域不段延伸和扩展，其管理活动亦更加具有专业性。在行政管理中，为了保护公民、法人以及其他组织的合法权益，通常行政机关需要在有效时间内确定行政事务的类型和领域，并给与相应的处理方案与信息回馈，这意味着行政机关对行政权的应用需要更具灵活性、效率性和主动性。相较而言，司法权的使用则完全不同，虽然在管辖领域上存在一定的拓展，但较行政行为仍然相对有限，司法权的属性也决定了其行使要更显被动，在使用中应该充分彰显其中立性和程序性，以避免司法权的滥用。二者之间的落差一定程度上凸显了司法权的滞后性、高成本性和低效率性，尽管如此，司法权的拓展和调整仍然不可操之过急，而应当谨慎把控，应将其介入行政权的深度和广度始终规定在一个适度的范围。

通说认为，我国行政诉讼的功能之一是可以归纳为司法权对行政机关行政行为的合法性进行审查，以实现司法权对行政权的监督、制约，切实保障公民、法人或其他组织的合法权益。这一功能决定了相较于对行政权的监督和制约，司法权的意义更应该体现在其对公民、法人和其他组织合法权益的保障之上，这更是一种对行政权的支持和维护。通过这一功能的发挥，促使司法权更好地与行政权在应用领域相配合，从而起到维护正常社会秩序的功能。尤其当国家利益和社会公共利益面临不法侵害和威胁时，更需要司法权和行政权相互配合，彼此协调，以实现国家的整体利益和人民的根本利益，维护社会稳定，因此，司法权在监督制约行政机关行政权力的同时，还负有支持和维护行政机关行政行为的责任和义务，即在一定范围内尊重与礼让行政机关对行政权力的行使。过分强调司法权对行政权的监督和制约，片面追求绝对的司法公正，必将会牺牲行政行为的效率性，也会给社会秩序的稳定造成损害。而行政诉讼应该是追求效率和维护秩序稳定的诉讼，司法权介入行政权，必然对行政权及时性、有效性的行使产生影响和阻却，这种影响和阻却不能超过行政行为维护社会公共利益所要求的必要限度。当司法权对行政行为合法性审查的深度和广度，已经严重影响到该行政行为对社会基本秩序的稳定时，司法权应“礼让”于行政权，对行政权予以尊重，而不能代替行政权。^[24]司法并非万能，不具有包医百病的社会功能，它有其自身的局限性，因此，司法有限主义原则也主张司法权不能对行政机关所有的行政行为进行司法审查。综上所述，通过行政相对人的自诉或检察监督的功能，可以让法院的监督能力在“两法衔接”机制中得到应用。

（一）行政诉讼受案范围的有限性

行政诉讼的受案范围是针对行政机关的哪些行政行为应接受法院司法审查这一具体问题的答案。由于行政行为的扩张和司法审查范围的扩大，可诉行政行为种类繁多、内容复杂且具有不可穷尽性。为更好地保护公民权利，我国《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的若干问题的解释》采用了概括性的肯定和列举式的排除来界定受案范围的模式。即把肯定的概括与否定的列举相结合，以肯定的概括方式确定行政诉讼受案范围的基本界限，而以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除。公民对行政行为不服，只要不属于应排除的几种行为，均可提起行政诉讼。从保护公民权益的角度，能够提起诉讼应为常态，不能提起诉讼则是必须加以论证的例外。^[25]我国立法机关在制定法律时，将部分行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。“两法衔接”的受案应当遵从法院对于行政诉讼受案范围的有限限定原则，使其不被滥用，也避免司法资源的浪费。

（二）行政行为审查范围的有限性

审查范围与受案范围不同，受案范围是解决哪些行为应受司法审查的问题，而审查范围则是决定某个行为的哪些方面应受司法审查的问题。与受案范围相似的是司法审查的范围并非越大越好，而必须限定在适度的范围内。因为，过度的司法审查将损害行政机关的专有权力，以司法取代行政，同时也会降低行政的效率。任何行政行为都建筑在行政机关对该行为的法律结论和事实裁定的基础之上，所以法院主要针对这两个问题进行审查。^[26]

对于法律问题和事实问题的认识与区分是这一领域的重难点。通常认为，法律问题包括法律解释和法律适用，事实问题则是指客观现象的发生、变更或消灭或即将发生、变更或消灭，不涉及它的法律效果或意义。对法律的理解和应用以及其最终解释通常掌握在法院层面，法院可以对相关法律问题进行判定和处理，其判定方式和处理结果甚至可以指导其他行政机关的工作。而对事实问题的理解则更需要依赖于长期积累的经验，这一领域更多地被行政机关所掌握。因此，从优势互补的角度，二者之间应该形成合作与共通，即当再面对法律问题的解释和处理时应更多地遵循法院的专业意见，而在面对事实问题的裁定时，则更应该尊重行政机关的裁定结果。

（三）行政行为审查深度的有限性

审查深度问题即是指法院以何种界限来审查行政行为的问题，“深度”的内涵有标准和界限之意。我国法律规定对行政行为的审查深度限于合法性审查。法官应用法律知识的专长，最终通过法院的公正性和权威性达成审查目标。法院对法律解释进行全面的审查，采用的是“正确与否”这一标准。即比较行政机关所作的法律结论是否与法官所作的相一致，不一致的即构成违法，法官可以用自己的结论来代替行政机关的法律结论。而针对行政行为的事实评判采用合理性标准，即如果行政机关的事实裁定符合合理性，法院即使不同意行政机关的意见也必须接受。对事实问题，法院具有否决的权力，没有决定的权力，不能用法院的意见代替行政机关的意见。对法律适用问题的审查，其适用标准应宽于法律解释问题，但又严于事实问题。因此，对法律适用的审查主要适用合理性标准。针对行政机关法律适用合理性程度的评判，只要不是出于专横、任性、滥用自由裁量权，且不显失公正的，不论法院是否同意行政机关的决定，法院都必须接受，而不能代替行政机关作出行政决定。

中共中央办公厅、国务院办公厅曾发布《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》，最高人民法院出台了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的司法解释，要求各级法院要正确处理好行政诉讼监督与合法性审查的关系，行政裁判与行政协调的关系，不断创新行政诉讼和解方法，加强和规范行政诉讼协调方式，建立健全行政诉讼案件和解工作新机制，通过行政机关自行完善或主动改变行政行为，补偿行政相对人损失的方式来达成和解、促成和解。在行政审判工作中，认真践行行政审判服务于大局、服从于大局的理念，做到既严格执法，又灵活执法，既富有政治智慧，又富有法律智慧，做到既有监督又有协调，通过监督促进协调，通过协调促进和解，通过和解促进矛盾的消除，通过矛盾的消除促进官民和谐，通过官民和谐实现社会稳定，将人民群众与行政机关之间的矛盾通过诉讼引导到法制轨道上来，树立人民群众自觉遵守法律、崇尚法律、执行法律的法治观念，充分发挥行政诉讼“减压阀”和“化解器”的作用，为消除官民矛盾，化解行政争议，促进政府依法行政，推动经济发展，维护社会稳定，提供强有力的司法保障。为贯彻落实上述具体制度，本书认为，可在行政处罚中，通过设立检察听证程序，让检察人员直接参与到行政决定程序中听取行政主体决定的理由、相对人为自己的行为进行申辩，从而可以保证行政行为的合法性与合理性。

值得一提的是，“两法衔接”机制中充分发挥了检察机关的能力，无论从检察机关处于组织和领导地位或是监督职能的提升上看，皆是如此。正如前文所述，任何权力无论大小都必须给予一定的限权机制和制衡机制，检察监督权也不例外，检察机关的权力滥用同样会造成“两法衔接”机制难以运行或形同虚设，如检察机关与行政机关串通同样能导致行政执法中的以罚代刑现象，因此，在法院司法监督功能中加入针对检察机关的监督和制约机制，是“两法衔接”机制内部权力的必要制衡，它无疑为“两法衔接”机制增添了平衡的砝码。

【注释】

[1]练育强：《行刑衔接视野下的一事不再罚原则反思》，载《政治与法律》2017年第3期。

[2]马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[3]黄世斌：《行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探——基于修正后的〈刑事诉讼法〉第52条第2款的思考》，载《中国刑事法杂志》2012年第5期。

[4]黄世斌：《行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探——基于修正后的〈刑事诉讼法〉第52条第2款的思考》，载《中国刑事法杂志》2012年第5期。

[5]元明：《浅析对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督》，载《人民检察》2005年第3期。

[6]徐燕平：《开发信息共享平台提升法律监督能力——上海市浦东新区检察院关于刑事司法与行政执法信息共享的探索》，载《人民检察》2006年第12期。(www.xing528.com)

[7]刘远、赵玮：《行政执法与刑事执法衔接机制改革初探——以检察权的性质为理论基点》，载《法学论坛》2006年第1期。

[8]余东明：《上海青浦：52个部门搭建两法衔接平台》，载《法制日报》2016年5月23日。

[9]林中明、孙启亮：《上海推进行政执法与刑事司法信息全市联网共享》，载《检察日报》2009年11月30日。

[10]参见陈国权、王勤：《责任政府：以公共责任为本位》，载《行政论坛》2009年第6期。

[11]刘克桥：《有限政府理论的现实考评》，《河南师范大学学报哲学社会科学版》2008第8期。

[12]参见张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第628页。

[13]杜睿哲、赵潇：《行政执法检察监督：理念，路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。

[14]陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期。

[15]宋寒松：《新形势下加强和完善行政执法检察监督的路径》，载《理论视野》2016年第3期。

[16]叶建丰：《法律监督权：检察权的合理定位》，载《河北法学》2004年第3期。

[17]参见王洪波：《行政执法监督：问题分析与对策探讨》，载《行政与法》2002年第10期。

[18]参见陈新生等：《行政执法与刑事司法衔接中的问题及对策》，载《国家检察官学院学报》2006年第6期。

[19]参见刘远、赵玮：《行政执法与刑事执法衔接机制改革初探——以检察权的性质为理论基点》，载《法学论坛》2006年第1期。

[20]参见钱云灿：《论行政执法与刑事诉讼的衔接》，载《国家检察官学院学报》2006年第2期。

[21]参见郭华：《行政执法与刑事司法衔接机制的立法问题研究——以公安机关的经济犯罪侦查为中心》，载《犯罪研究》2009年第1期。

[22]刘珊珊：《论行政执法与刑事执法的衔接》，载《湖南公安高等专科学校学报》2009年第1期。

[23]唐光诚：《行政执法与刑事司法衔接之检察监督》，载《人民检察》2010年第13期。

[24]邓刚宏：《论我国行政诉讼功能模式及其理论价值》，载《中国法学》2009年第5期。

[25]参见陈宏光等：《行政诉讼受案范围动态分析与现实思考》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2002年第1期。

[26]王明扬：《美国行政法（下）》，北京大学出版社2016年版，第503页。