检察机关对行政执法的监督机制

（一）行政执法检察监督的正当性

行政执法检察监督是指人民检察院对国家行政机关和国家公务员执行公务的行为所实施的法律监督，是检察权实施的一部分，以检察权介入行政执法活动为表现。^[13]那么，由检察机关对行政执法进行监督是否合理？或者说，检察权介入行政执法是否具有正当性？这是行政执法检察监督的一个基础性问题。

对于检察权性质的界定，存在四种观点：第一种观点认为，检察权是司法权，检察官和法官同质不同职，宪法上的司法机关包括检察机关与审判机关。第二种观点认为，检察权属于行政权，检察权的权力特征与国家司法权并不存在任何内在的、必然的联系，而恰与国家行政权的基本特征趋于吻合。^[14]第三种观点认为，检察权源于行政权，又与司法权相结合，它具有行政和司法的双重特性。第四种观点主张，检察权既不属于司法权，也不属于行政权，而是独立的法律监督权，是宪法赋予的，由人民检察院行使的对侦查机关、审判机关、行政执行机关的职能活动是否合法进行法律监督的权力。^[15]

检察权不应等同于司法权。首先，司法权所作出的决定是终局的裁判，检察权不具有这种终结性。其次，司法权是被动启动的，而检察权中的公诉权、侦查权是代表国家对犯罪行为主动追诉，不具有被动性。^[16]可以说，检察权与司法权有一定的共性，但是，如果简单地把检察权作为司法权的组成部分，就不能全面地反映检察权所具有的特性。

检察权的内核也非行政权。首先，行政权具有可转受性，检察权具有专属性。行政权可以通过授权、委托行使，《宪法》和《人民检察院组织法》规定，检察机关是国家的法律监督机关，法律监督权只能由检察机关行使，其他任何机关不得行使；检察机关行使法律监督权不受行政机关的干涉，更不受社会团体和个人的干涉。可见，检察权是不能转授的。其次，行政权是一种实体性权力，检察权是一种程序性权力。行政权一经实施，就会对当事人的实体权利义务产生影响。检察权的行使必须遵循法定的程序、步骤，一般不具有实体性的处分权。最后，行政权和检察权的价值取向不同，行政权讲求效率，而检察权更追求公平。

综上所述，双重属性说没有揭示检察权的本质。行政权是主动性的实体权力，司法权是一种被动性的实体权力，而检察权是一种主动性的程序权力，并有不同于行政权和司法权的属性，也不是行政权与司法权交叉。因此，检察权的性质是法律监督权，是独立于立法权、行政权、审判权、监察权之外的第五种权力。在我国，人民代表大会行使国家权力。在国家权力机关人民代表大会之下，由行政机关、审判机关和法律监督机关，分别行使国家行政权、审判权和法律监督权。不论是从法律规定，还是从实践情况上看，检察权是作为独立的法律监督权存在的。

从现实情况上看，党的十八大四中全会在针对司法改革的议题当中，对检察机关督促、纠正行政机关的行政执法行为这一重要监督工作作出了专门肯定，将其纳入司法改革的内容和制度发展方向，可以说，这是对“两法衔接”机制相关监督程序的一次政策性和理论性的升华。目前，我国对行政执法的监督手段是多种多样的，包括政治监督、监察监督、社会监督，国家监督，又可分为权力机关监督、审判机关和检察机关监督、行政执法监督检查等方式。虽然形成了相对比较完善的监督体系，但是各监督方式或多或少地存在一些缺陷。首先，权力机关无力监督。宪法规定人民代表大会是国家的权力机关，行政机关由它产生、对它负责、受它监督。实际上，由于缺乏监督的范围、方式和具体调查处理权力等硬性规定，人民代表大会的监督权虚化，监督只是流于形式。其次，行政系统内的上级行政机关对下级行政机关的层级监督。这种监督存在自我监督的问题，容易造成包庇现象。并且行政系统内部的层级监督一般是由政府法制部门负责实施，一方面它们大多承担参与立法的讨论及行政复议应诉等任务，另一方面无具体的法律、法规或规章对行政执法监督进行规定，造成这种情况下，法制机构有监督之权而难行监督之实。最后，审判机关的监督是事后监督、被动监督，只能通过审理行政案件、渎职案件进行监督，不能有效地对行政执法进行监督。^[17]

检察权对行政执法进行监督的合理因素包括：

1.依据的合理性

我国《宪法》第134条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。第136条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《刑事诉讼法》第8条规定：人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。《行政诉讼法》第11条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这说明国家赋予检察机关法律监督权，检察机关的性质就是从事法律监督工作的专门机关。

2.实践的合理性

作为专门的法律机关，人民检察院可以克服权力机关没有专门监督机构的不足，对行政机关的执法行为进行常态化监督。检察机关在法律地位上的独立性，使其能够独立行使职权，不受其他行政机关、有关团体和公民的干涉，克服自我监督的问题。检察机关作为具有追诉权能的国家机关，可以将行政执法中存在的渎职侵权等犯罪行为立案侦查或合理移送，对于应当追究刑事责任的，可以向法院提起公诉，侦查权和公诉权的存在使它有能力主动监督，克服审判机关监督的被动性。同时，检察机关所具有的对公安机关立案、侦查活动的监督权以及对审判活动的监督权，为它对行政执法的监督积累了经验，而且，也使其对行政执法的监督具备了现实可能性。因此，以检察机关作为行政执法监督的主体，实现“两法衔接”机制相关程序的完善是科学合理的，也是可行的。

（二）行政执法法律监督的现状

近年来，行政机关在食品安全领域、公共卫生安全领域等关系人民群众切身利益的执法领域，对违法活动进行集中打击，但假冒伪劣产品、生产经营安全事故、偷税、骗税等现象仍不在少数。一些本应该作为刑事处理的案件应当移送公安机关的而没有移送，公安机关应当立案的却没有立案，致使应该追究刑事责任的而没有被追究。很多行政执法部门都与公安机关、检察机关建立了“两法衔接”工作机制，并明确了联席会议、案情通报、线索移送等制度，在行政执法监督方面取得了一些的成绩，但也凸显了不少问题，主要表现在：行政执法机关的执法信息不能及时传达给公安机关和检察机关，导致“两法衔接”工作的运行不够顺畅，不能充分发挥对其监督工作的有效性；在证据的收集、采信方面，由于行政机关与公安机关、检察机关、法院的标准不一，出现了草率移送、相互扯皮的现象，不利于及时、准确地进行监督。这些冲突和问题的存在，一方面影响了“两法衔接”的发展进程，另一方面也不利于国家打击刑事犯罪，甚至影响到司法公正。主要问题归纳为以下几个方面：

1.监督机关地位不明确，缺乏指导“两法衔接”监督实践的具体性规定

目前，有关“两法衔接”监督程序机制的相关法规有国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院、全国整规办、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》等规范性文件和内部工作规定，上述三个文件各自存在不足。国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中界定了行政执法机关移送案件的条件、程序、违规责任，但对不履行职责的行为没有明确的监督和责任追究程序，如果行政机关拒不移送案件，对其相应的处罚措施是概括性规定，难以落实。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属于内部工作规定，内容仅局限于监督公安机关对行政机关移送案件过程中的依法处理，以及监督行政执法人员、公安人员在执法过程中的职务行为，其无法规范行政执法机关向公安机关移送案件的前置程序，^[18]因此，该规定实际成为了检察机关内部明确工作职责的方针政策。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》作为各部门联合会签的工作文件，缺乏强制性和约束力，对提升普遍规范效应作用不大。

2.法律对行政执法机关移送职务犯罪案件规定不明，缺乏必要的监督、建议依据

在违法调解、以罚代刑的背后，不免会伴随着行政执法人员受贿、徇私舞弊等权钱交易行为。很多部门法规定“如构成犯罪，移送司法机关处理”的条款，但均是统而概之，对于如何移送却无具体的操作细节，更无相应的配套罚则。在查办职务犯罪方面，除了监察机关直接立案侦查的贪污贿赂案件、渎职案件外，行政机关移交涉嫌职务犯罪案件存在较大随意性。由于行政执法的封闭性，除当事人报案、控告、举报和自首外，检察机关缺乏了解和调查行政执法行为的必要手段，在发现行政执法人员执法过程中的职务犯罪行为存在发现难、立案难、侦查难的问题，并由此导致面对行政执法职务犯罪行为时束手无策，涉嫌犯罪人员逍遥法外的尴尬局面。我国监察体制改革之后，这一问题有所缓解，但是，就“两法衔接”机制的推进而言，检察机关仍然在该机制的运行过程中处于引导和监督核心地位，其监督职能、法规依据有必要进一步完善。(www.xing528.com)

3.检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪的案件监督力度不足，缺乏良好的规范引导

首先，由于行政执法处于相对封闭的环境中，检察机关无从得知行政执法案件中是否有涉嫌犯罪的线索，缺乏信息来源通道，无法真正介入监督，使得一些本就存在较大工作量的检察机关或监察部门怠于行使监督权，有意放纵行政执法的随意性。其次，缺乏明确的规定将对于行政执法的监督成绩列入监督机关的政绩，使得检察机关等核心监督主体从自身政绩考量，忽视对行政执法监督职能的实施，间接损害了“两法衔接”机制的实施成效。最后，对于检察机关等监督主体的参与监督的具体行为和方式缺乏适当的约束和监管，容易造成“监督的监督”缺失这一现象，可能导致其从自身利益出发，发生滥用监督权的现象。

（三）“两法衔接”检察监督机制的理想建构模式

行政执法检察监督机制是建立完善的“两法衔接”机制的核心。将在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件，从一般行政执法案件中分流出来，通过公安机关立案，最后汇集到检察机关进行审查，决定是否对案件启动刑事诉讼程序，这一机制处于其中的关键环节。行政执法检察监督机制有几个特点：其一，它包括行政机关及行使行政权的组织、公安机关、检察机关、审判机关等参与主体，存在于各主体的职能前后相继的环节上。其二，该机制的目的是为了发挥行政机关在发现犯罪、打击犯罪方面的积极作用，将应当被追究刑事责任的违法行为纳入国家的刑事司法程序中来，避免有罪不究。其三，该机制的关键是检察权向行政权的适度渗透，由检察权对行政权进行监督，防范和阻止各个部门各自存在利益诉求，如防止行政机关不履行主动向公安机关移交案件的职责，公安机关过多介入行政活动等，只有通过检察权向其他行政权的适度渗透，由检察机关来负责，“两法衔接”机制的启动、运行、终止才更有效率。其四，该机制的结构中心是检察机关，所以在现象上表现为案件由行政机关向检察机关流动。^[19]

行政执法检察监督机制的理想模式是由最高权力机关以法律的形式设定行政执法检察监督权，明确检察机关对行政机关执法进行监督的条件、范围、种类，将检察机关作为“两法衔接”机制的主导机关。检察机关的法律监督权如同一条疏通管道一样，一头联结着行政执法权，一条联结着刑事司法权，通过管道的过滤和联结作用，执法资源在管道内流通、配置，使得整个“两法衔接”机制始终保持一种开放、运动的状态。

1.完善法律制度，为建立行政执法检察监督机制提供法律和制度保障

（1）提升立法位阶，注重增强衔接法规的刚性。“两法衔接”规范是针对行政机关、司法机关的权力运行以及行政执法活动与刑事司法活动衔接的制度架构问题，属于《立法法》第8条、第9条的内容，对该事项只能制定法律，确保行政执法与刑事诉讼衔接的法律效力。实践中，可以对现行的各种法律规定进行整合，为移送的条件、期限、程序、受移送的机关的法律责任等内容配套相关可操作性规定，通过对法律制度的完善，达到案件移送制度完善、规范移送行为的目的。同时，通过对法律规定的修正，强化人民检察院对行政机关查处的涉嫌犯罪案件移送工作的监督权，变任意性规范为强制性规范，为建立涉嫌犯罪案件的移送制度提供足够的法律和制度保障。^[20]

（2）修改刑事立法，增强行政法规和刑事法律的衔接性。一是对有关行政法律予以完善。现行我国行政法律大多规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对行政执法过程中的犯罪行为的追究依附于刑事法律，忽略了案件如何进入刑事司法领域的细节。建议今后在修改有关行政法律时，可以在行政法规中引进罪名、罪状、法定刑的规定，方便行政执法机关实践操作，减少因规定不明产生的“以罚代刑”。二是明确行政执法机关的证据材料在刑事诉讼中的法律地位。在行政执法过程中，行政执法机关是第一手证据材料的掌握者，所收集的证据虽不是刑事证据，但当案件进入刑事诉讼程序后，司法机关可以对行政执法机关的证据进行审查，具有客观性、真实性、关联性的证据，可以作为刑事证据使用，这也是符合新《刑事诉讼法》关于证据规则的规定的。三是从法律层面完善检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件监督权，包括赋予检察机关对行政执法机关行政处罚结果的查询权和行政处罚依据的质询权，以及对行政处罚是否合法的调查权。^[21]

2.充分发挥检察机关在行政执法监督中的主导作用

检察机关是“两法衔接”机制合理运行中的枢纽，这是基于对检察权理性分析得出的结论。首先，检察权具有全局性。检察权的基本特征是法律监督，这既是由我国检察机关是国家法律监督机关这一性质决定的，也是宪法赋予检察机关的核心职能。检察权的这一职能决定其对行政机关的执法行为、公安机关的执法行为乃至审判机关的司法行为都有监督的职责，这种监督职责能够涵盖行政执法、立案、侦查、审判的始终，具有全局性。相应的，检察机关有职责也有能力对衔接机制中的各个环节进行局部调控和整体把握，维持衔接机制的稳态，保障机制的良性运行。其次，检察权具有中枢性。公诉职能是检察权的职能之一，公诉权的基本任务是代表国家追诉犯罪，向司法机关举证证明犯罪，公诉权能够将行政权和司法权联结到一起。最后，检察权具有积极性。检察机关积极介入社会利益的分配活动，既体现了检察权的法律监督职能，同时也是强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题的要求，检察权通过启动重新分配社会价值的程序，防止社会价值的流失，真正成为社会公平正义的守护者和主导者。

3.健全行政执法检察监督机制的工作制度

首先，完善提前介入制度。目前“两法衔接”工作之所以打不开局面，最根本的原因是行政执法是一个封闭的实体，行政执法机关在这个封闭的实体中享有很大的自由裁量权，并且垄断程序终结的权力而不受任何监督。即使检察机关有一定的监督权，也是在对行政机关过滤后的证据材料基础上行使，是对行政执法机关作出最终处置后进行的，是一种被动监督、事后监督。现实情况是行政执法机关不会主动从内部打开衔接窗口，必须通过外力来建立衔接桥梁。因此，有必要建立和完善提前介入制度，适当拓展检察院的执法监督权，让检察机关适时介入行政执法案件，而不以行政机关的处理为必需的前置程序。由于行政执法在价值取向上追求的是效率优先、兼顾公平，而刑事司法则要求公平优先、兼顾效率，那么，检察机关在介入刑事司法时要准确把握介入的“度”，不是要干涉、取代行政机关执法权，而是为了推进依法行政。建议在以下几种案件中可以推行检察机关提前介入：一种情况是当案件徘徊在罪与非罪之间时，抑或相关适用的法律难以把握时，行政执法机关应及时邀请检察机关参与案件的讨论与侦查；必要时，检察机关也可以调取，如果发现确有移送必要，检察机关可以提出移送建议，行政执法机关应当移送；^[22]拒不移送的，检察机关可自行或是要求公安机关直接立案侦查。对于案情重大、复杂、疑难案件，尤其是涉及公共安全、公共利益等案件，如重大食品安全问题、生产安全问题、环境污染以及涉嫌渎职侵权案件，由于这类案件社会负面影响大，往往案情紧急，为此，检察机关应该积极派员介入侦查。

其次，完善立案监督制度。而在实际工作中，行政执法机关查处的违法案件多，但能够进入刑事司法领域并被追究刑事责任的案件较少，主要原因在于行政执法机关没有主动积极地向公安机关移送案件，造成“两法衔接”工作不力的局面。立案监督权是人民检察院是行使法律监督职能的具体体现，这就要求人民检察院应当加强和行政执法机关的联系，健全并规范立案监督案件线索移送制度，防止行政执法机关受部门利益的驱使，将本应移送司法机关的案件以行政处罚代替。从行政执法机关立案监督方面看，侧重点应放在健全移送制度上。可以通过行政执法机关及时公布立案及处罚情况，将可能涉及刑事犯罪的处罚决定书抄送公安机关和人民检察院的方式，向检察机关传达相关案件的信息。人民检察院通过审查认为案件涉嫌犯罪的，应当要求行政机关说明不予移送的理由，认为理由不能成立的，应当出具移送案件通知书，由行政机关移送公安机关立案侦查。^[23]对行政机关拒不移送的，人民检察院可以通知刑事司法机关直接立案。同时，要加强对刑事司法机关的立案监督，督促公安机关等机构及时立案，使犯罪分子能及时接受法律的严惩，避免由于立案迟延导致案件的积压。

再次，健全各部门协调配合机制。检察监督权实质上是一种程序性的权力，检察机关对行政执法机关的监督更多的是一种建议权，而没有最终决定权，由于行政执法机关与刑事执法机关存在着工作性质、业务范围、工作方式等方面的不同，要合理地把握协调配合的范围和限度，建议可以从以下方面进行完善：较理想状态是，建立全面的信息一体化共享网络，借助电子网络技术建立行政机关与刑事司法机关之间的一体化电子信息网络，并保证执法信息上传的快捷、规范、透明、高效。但是，目前这样的网络构建在行政机关、司法机关分别内部网络一体化的基础上，客观上缺乏现实基础。比较现实的方案是，完善每月通报制度，在细化现有的通报内容的基础上，对于涉案金额接近移送标准的案件，或是对于金额未接近移送标准但社会影响较大的案件，或是行政处罚额度较大的案件，行政执法机关应如同移送案件一样向检察机关移交案卷和证据材料。继续坚持联席会议制度，如上文所述，检察机关是整个“两法衔接”机制的主导者，因此，它理应成为每次联席会议的组织者和主持者，拥有对于会议讨论内容的总协调权、最终决定权和对外公开权，使其权责统一。

最后，正如前文所述，对现有机制的固有程序缺陷分析总结揭示，我国拥有行政执法权的机关众多，如工商、卫生、规划、税务、城管、药监等，众多的部门导致公安机关难以一一保持良好的衔接，造成大量的行政犯罪案件被较为随意的处置方式制裁处理，而现实中仿佛并未有任何部门感觉不妥，而行政执法机关与接受移送的刑事司法机关在工作性质和权力属性上的关联性，使得这种或有意或无意地放纵行政犯罪的行为无人问津。这样，“两法衔接”机制在涉嫌行政犯罪移送的环节上就已经无法实现了，行政犯罪案件已经被行政机关独立消解或连同刑事司法机关配合消解。应对此类问题的对策是建立具体部门，对行政执法行为进行专门性监督，针对“两法衔接”机制的相关工作采用分工负责制，建立某一小组或科室专门就一类或几类行政执法活动进行监督，或专门就“两法衔接”实践中容易徇私舞弊、有法不依的具体案件类型设立一个部门或科室，科室内部就不同的行政执法领域进行分工负责，有针对性地监管和打击行政犯罪和行政执法中的不法现象。

必须补充的是，行政执法机关对公安机关的监督也是“两法衔接”的必要环节，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》相关内容显示：当出现公安机关应当立案但不予立案并通知行政机关的情况，行政机关在接到不予立案通知书时3日之内，既可以直接对公安机关回复，也可以给人民检察院提出建议，进行立案监督。公安机关在收到行政执法机关的回复后，在3日内要作出立案或者不立案的决定，对移送案件的行政机关以书面的形式通知，若移送案件的行政机关对于公安机关的决定存有不同的意见，同样在3日内可以向人民检察院提出立案监督的建议。