信息共享平台助推两法衔接问题及改善策略

当前“两法衔接”机制运行不顺畅所产生的问题中，数量最多、最突出的是破坏社会主义市场经济案件中的“四多四少”问题以及普遍存在的以罚代刑问题，这些问题暴露出来的深层次根源在于，行政执法机关对于案件的消化能力大于其实际权力的实施的范围，而消化案件有助于提高行政机关的政绩和所得利益。因此，实践中出现在移送环节的问题非常多，解决这类问题最好的方法就是以权力制衡权力，使其进入规范的轨道。事实上，我国相关的制度中已具备相关制约机制的先决条件，如司法机关对于行政机关的监督权和制约权的相关规定、检察机关对于行政机关的行政过程监督的规定、监察机关对具体行政行为的外部监督等。但是，司法机关的权力制约性和监察机关的监督能力还未得到充分发挥，信息的来源不足或缺乏准确性是其中一大成因。因此，在“两法衔接”实践中加入信息传递与信息共享的平台是配套制度中的首要考虑。这种方法在我国的“两法衔接”工作实践中也颇受广大理论界和实务界的一致认可，有的地区已经构建并一定程度完善了相关制度和理论，以上海为例，分析该项制度的进程和改进策略。

上海是我国经济发展翘楚和标杆，自建立社会主义市场经济以来，经济秩序型行政违法不断增多，其中很大比例已经达到犯罪的标准，“两法衔接”工作面临极为严峻的形势，由于经济违法频发，经济行政犯罪得不到遏制，“多顶大盖帽管不住一个市场”的说法逐渐蔓延，对整个社会主义法制建设和行政执法活动、刑事司法活动的权威性产生了极其不良的影响。翻开上海市“两法衔接”制度发展史，我们发现，自2005年开始，上海市即通过推广“行政执法与刑事司法信息共享平台”在各行政机关与刑事司法机关的工作中广泛应用。上海市整顿规范市场经济秩序办公室、上海市检察院在浦东举行现场会，要求全市各行政执法部门和检察机关推广应用浦东新区检察院开发的“行政执法与刑事司法信息共享平台”，运用现代科技手段，^[6]依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使“两法衔接”工作的协作方式更加便捷、规范、透明、高效，形成打击和查处破坏市场经济秩序犯罪的组合拳。^[7]该信息共享平台的推广应用，也大大提升了检察机关立案监督的效率，为防止和纠正“以罚代刑”提供了保障，这在全国尚属首次。此信息共享平台设置了不同的模块，每个模块分别归类不同种的信息，同时规定行政执法机关对涉嫌犯罪的行政违法案件必须在24小时内上网移送，对于决定不移送的案件，必须在信息平台上公布理由。公安机关接受行政机关移送的涉嫌犯罪案件后，必须在15日内作出立案或不立案的决定，对于决定不立案的，必须在信息平台上公布理由。该信息平台针对检察机关的工作单独设计，通过设置专门窗口进行监控，对各行政机关移送的案件和公安机关的立案情况进行信息跟踪，检察机关可以通过在窗口中查询的功能进行实时监控，确保第一时间发现问题。检察机关如发现“该移送而未移送”情形，即可通过该系统设置的监督信息功能发出建议移送的相关指令。至2008年年底，上海市、区两级联网“信息共享平台”已全面建成，并发挥了长期效益。同时，检察机关与各行政执法机关联席会议、案件研讨、执法情况通报会等多种工作机制亦逐步建立，通过多种手段和方式增加行政执法机关、刑事司法机关和监督机关的信息联通。如上海市青浦区搭建的刑事司法与行政执法衔接平台多年来持续发力，累计建议行政机关向公安机关移送案件73件97人，其中2013年24件31人，2014年18件27人，2015年至今31件39人，公安机关均已立案侦查。^[8]多年来，上海行政执法信息与刑事司法信息通过信息共享平台实现联网，以进一步规范行政执法行为，加大对行政执法部门不移送涉嫌犯罪案件的法律监督力度。据统计，上述配套机制建立后，检察机关督促和建议行政执法机关向公安机关移送的案件逐年增多，仅2009年督促和建议移送涉嫌犯罪案件44件55人，经公安机关立案侦查，检察机关已经批准逮捕31件42人^[9]。例如，2008年年底，上海市烟草专卖局宝山分局在某仓储公司检查时发现伪造的“中华”牌卷烟1万余条，该信息即刻通过信息共享平台传到宝山区检察院，该院认为当事人季某销售假烟，且待销售金额达600余万元，应当以销售伪劣产品罪追究其刑事责任，随即通过信息共享平台建议将案件线索移送公安机关立案侦查。2009年5月26日，宝山区法院以销售伪劣产品罪判处季忠有期徒刑5年，并处罚金人民币5万元。

检察机关通过“信息共享平台”可以重点监督社会危害性大、人民群众反映强烈、严重影响社会和谐稳定的案件，依法纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，督促和建议行政执法机关对应当追究刑事责任的案件及时移送公安机关侦查，开展监督立案。通过类似配套制度，检察机关将主动与各个行政执法机关沟通联系，积极落实“信息共享平台”相关工作机制，制定可操作的具体措施，以确保“两法衔接”工作健康、稳步发展。(www.xing528.com)

上述配套机制的信息共享功能已经得到市场和时间的验证，值得广泛地推崇。但是，从另一角度看，利用信息共享平台推进“两法衔接”，需要注意和改善两方面问题：其一，规范管理环境要进一步改善。制定信息共享和录入机制统一规范，将录入时间、录入规则等要素有序补充。目前，有的信息对案件的描述和惩处理由仅短短数语，认识模糊，形成无效信息，名义上共享，实际无法确定案情。改进中需要规范录入时间和录入规则，并通过专门指派人员或部门负责，或者建立轮流负责制来改善分别录入带来的信息松散、失真的情况，专人负责制也有利于监督该机制的运行以及督促职责方履职。其二，约束机制需持续增多，约束力需持续增强。如行政机关没有共享案件的信息，其他机关只能对其提出意见，督促其履行该义务，这不会对行政机关或其负责人员造成任何损害，以至于行政执法机关缺乏一定的主动性。行政机关可能以公务为理由拖延相关工作的进程。需逐步让“两法衔接”机制的参与主体均认识到，信息平台的功能是同步信息，而不是分享信息。