行政机关权力的发展与优化

政府职能理论认为，国家通过政府实施行政权的方式干预社会经济生活；广泛地介入经济、教育、文化，政府强有力的行政权力可以在一定程度上促进社会的进步，也便于社会整合和资源的应用。然而政府的权力具有极强的扩张性，行政权力的特点在于权力主体可以运用国家强制力对权力客体实施指挥、命令和支配，一般情况下，权力主体的权力实现程度是与相对人的服从状况成正比的，即相对人越服从权力拥有者，其权力就实施得越充分，这一特性使得权力易于突破自身的合理界限，出现对客体的奴役。行政处罚的实施直接产生强制处分、处罚的结果，这对提升行政相对人的服从性起到了关键作用。从法律实施上看，国家机关及其工作人员权力的扩张总是以牺牲公民、法人和其他组织的合法权益为代价的，因而对于承受者来说，权力的扩张性是以规则的更替进行的，其实质是一种对权利的侵犯。由此可见，行政权是最需要治理的一种国家权力。在我国，行政权具有很强的实践性，即行政权能够在社会实践中通过强制力直接掌控公民和组织的行为、权利、义务，行政权的实施成效直接影响到社会稳定、经济发展方向和国民生计。此外，我国的行政权覆盖面极广，几乎辐射经济社会生活中的每一处角落，社会经济生活的每一个方面都能感受到行政权的管领和控制，这一现象不仅仅是我国特有，从20世纪行政权的不断发展壮大以来，在世界范围内普遍存在，因此，针对行政权的限制和监督以及相应的成效，可以说是衡量一国法治发展程度的重要依据。

国家权利学说发展至今，已经有绝大部分国家将立法权、司法权、行政权采用不同的形式加以区分，并分别赋予不同的部门，然而行政权从内容、形式和表现来看，无不体现出逐步囊括行政、立法、司法三权权能，从而形成一种新的统治性权力的表征。由此可见，现代国家中，行政权的作用和功能固然日渐重要，但是行政权的不断膨胀也逐渐成为一种危险的力量，其效能不断增强、范围不断扩张，不断侵蚀立法权和司法权的领地，随时都在加剧破坏法制建设和市场经济合理运行的风险。^[14]在“两法衔接”机制的运行中，行政权的这一特性使得它成为了侵害法律正确实施的重要因素，特别是在我国这种新兴的市场经济国家，这种行政权高速扩张带来的隐患尤甚。(www.xing528.com)

从现代行政制度理念的发展上看，法律坚持对行政进行控制的理由就是基于行政权力的不断扩张，行政权力的日益扩张不是由法律内部缺陷引起的，而是由社会发展进步造成的，针对行政管理职能需求的日益增加，社会经济稳定对于积极行政的强度要求日益提高，体现在行政执法过程中，则是行政自由裁量的空间更广、实施途径增多，这将不可避免地出现行政执法机关侵占刑事司法机关的管辖领域现象，通过行政处罚方式取代刑罚来处理涉嫌犯罪的行政违法行为就是其中之一，但行政自由裁量空间是不可取缔的，历史上也曾出现过行政自由裁量权被限制到极致的情形，如美国19世纪的行政法实施情形曾被庞德描述为“法律使行政陷于瘫痪”。因此，现代行政法中必须保留行政机关的合理自由裁量权，但绝不能放松对其施加的限权手段，以对行政权力实施控制。被广泛认可的能够对抗行政权无限扩张的方式有两种，一是当行政权不断扩张产生的社会负面效应达到一定程度时，通过暴力手段推翻政府然后重建政府从而修复行政权；另一种是以非暴力的形式，即通过高层级的法律和制度限制行政机关实施行政权，以达到法治社会对于政府依法实施行政权的标准。基于人性思考和理性选择，针对一般国家而言，当然要尽量避免使用前一种方式，因此，控制行政权应当以法制发展的方式进行。当前，我国“两法衔接”机制的规范当中，仍然缺失对于行政机关行使行政权方面的有效控制机制，甚至在改机制运行过程中，某些具有相应制约权的国家机关主动放宽或怠于行使对行政权的控制，这使得行政自由裁量的空间无比巨大，造成“两法衔接”机制运行低效。