两法衔接规范的立法位阶介绍

现有的关于“两法衔接”机制的相关法律规范的位阶较低，在执行中规范力和约束力不强。在我国“两法衔接”机制建设初期，国务院发布的《行政执法机关移送涉案犯罪案件的规定》属于行政法规层级，最高人民检察院出台的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属于系统内部规范文件，各地的地方性法规不是国家统一规范，有时还会存在是否与国家法相抵触的争议，而地方行政机关之间联合会签的文件更是缺乏法律属性，无法对行政执法机关或刑事司法机关形成有效的约束力。此后，多机关联合印发的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》等法律文件虽然弥补了法规数量上的不足，也增加了规范的覆盖面，但立法位阶较低仍然是其共性立法缺陷。由于缺少法律的保障力和执行力，许多地区在解决相关问题时仍然采用传统的专项联合行动的方式，但针对打击目前各类破坏社会主义市场经济秩序的犯罪而言，专项行动只能算是权宜之计。同时，现有规范中仍然存在原则性规定比较多、具备可操作性的实务性规定比较少的问题。这些规定中，国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是比较详细的，但也仅针对“两法衔接”程序中涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序、工作时限及违规责任等作了规定，并未涉及行政证据的法律属性及证据转化规则问题，而在行政执法过程中形成的证据如何进人司法程序并加以应用是“两法衔接”机制的重要议题。

正因“两法衔接”机制的法律法规没有达到应有的层级标准，所以该机制各参与主体针对同一内部环节的运行可能出现不同的理解，目前，相关规则日益增多，反而更容易形成部门间的分歧。例如，行政机关在行政执法中针对自身问题的观察不足，就需要监督主体予以规范，但是检察机关是依据最高人民检察院出台的各种规范性文件为标准参照，规定行政执法过程中的具体实施标准的文件无法对其检察监督工作进行规范，易造成行政机关、检察机关缺乏行政执法标准认知上的一致性，阻碍监督机制的实施，这类情形在“两法衔接”机制运行过程中并不鲜见。

规范的法律效力是保障和制约权力运行的必要条件，但从我国针对“两法衔接”机制的相关规则体系构建来看，无论是政策、法规还是相关文件，均体现出效力较低的表征，缺乏必要的权威性。目前相对层级较高的规范和司法解释主要是国务院颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院发布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。前者缺乏针刑事司法领域的覆盖能力，客观上造成了“两法衔接”运行过程的中断，并没有解决行政执法机关与刑事司法机关处理“两法衔接”事务的一体化问题；后者对于检察机关行使检察权和司法有较强约束力，但仍然缺乏针对“两法衔接”机制运行过程中其他参与主体的规范效应，于是，从“两法衔接”机制完善的意义上，该规则仅可以看做是重申了检察机关针对行政机关具有立案监督权的有关规定，由于检察机关并不直接处置行政相对人违反行政法律、法规的案件，因此，从权力约束角度而言，该规定对于其他刑事司法机关处置行政执法机关所移送案件的方法并无实质影响。而我国检察机关的一般监督权能是比较狭窄的，依据法律规定，检察机关对公安机关应当立案侦查而不立案的，有权进行监督，但对于行政执法机关有案不移送或以罚代刑的情形，却没有明确进行监督的法律依据和法律程序，因此，通过规范检察机关的一般监督标准来保障“两法衔接”机制的运行，成效是事倍功半的。同理，国务院颁布的法令虽然对行政执法活动有一定的约束性和强制力，但对于刑事司法活动却缺乏影响力，其中相关标准的实施也会大打折扣，而公安机关、监察机关、检察机关、法院、行政部门等会签的文件，没有严格意义上的法律约束力，即使有了这些文件，一些行政执法机关仍然未能参与到“两法衔接”机制中来，各项工作依旧无法落实到位，造成“两法衔接”机制不具有全面覆盖性。(www.xing528.com)

综合来看，法律层级较低依然是现阶段“两法衔接”机制运行的主要阻却因素之一，缺少普通法的支持，使相关规定更多的是对“理想”状态的一种现象描述，而针对现象如何解决实践中的难点并无决定性意义。我国现阶段“两法衔接”机制需要的法规是一个整体，与“两法衔接”系统的构建相一致，这样才能轻而易举并简单明了地将繁杂的行政法规、规章及规范性文件与刑事法律规定相衔接。未来期待通过一系列整合和升级，逐步将相关法律法规上升到普通法的层级，相信如此对推动“两法衔接”工作机制的运行大有助益。