两法衔接机制解析：探寻两法的关系

“两法”即指行政执法与刑事司法，二者之间的基本关系是宪法和行政法律基于对行政权和司法权划分考量而设置的性质不同的权力关系，从其实质上说，是一种责任关系，是为了明确行政执法和刑事司法二者的权力关系而形成的一种责任关系。所以说，这是一种互相配合的关系，那就是在一部分行政执法案件和公安机关刑事性质案件，或是检察机关案件之间转移的过程中，行政、公安、监察等各部门互相配合，协力工作，共同打击违法犯罪活动，以维护国家安全和社会的稳定。^[15]

在《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合声明，这一意见制定的目的是加强行政执法和刑事司法之间的联系，以期达到协力配合，共同打击违法犯罪活动，维护社会的稳定。并且，行政执法部门和刑事司法部门在相互联系的过程中，根据自己的特点和职能，互相进行监督管理，其中它们之间的法律关系具体表现为以下几种：第一个方面体现在检察机关对公安机关的监督管理上，在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中就强调了如果公安机关违反相关规定，它就不能处理行政执法机关递交的有关犯罪的案件，更不能对案件进行调查或决定，对于这样的情况，人民检察院有权对其进行批评并督促公安机关进行改正。如果公安机关所犯的过错构成了刑事犯罪的，那么检察机关会追究他的刑事责任。第二个方面体现在检察机关对行政执法机关的监督上，国务院对此有过明确规定，行政机关如果被发现利用职务之便贪污贿赂并做出违法犯罪的事情，如侵犯公民的人身权利和民主权力等，造成对他人的伤害，这样的情况人民检察院可以对此进行依法处理。第三个方面体现在行政执法机关对公安机关的监督。对此国务院有过规定，如果出现公安机关不予立案的情况，行政执法机关接到通知之后，可以在这3日内要求公安机关进行对案件的重新审理，也可以提请人民检察院从旁监督。

依据“两法”的关系，可以总结“两法衔接”机制完善之必要性如下：

其一，行政执法的特性。行政执法作为政府对公民、法人和其他组织监管的关键环节，其规范化是国家治理现代化进程中最为核心的部分。^[16]行政执法的特点是执法对象多变性、执法范围广泛性，故而无论刑法对犯罪构成的界定，还是行政法对行政执法对象、方式的规定，都难以穷尽所有可能的情形，相应的，行政执法对象和行政裁量法规并不可能绝对的完善。从执法实际需求出发，行政法规给予行政机关某种情形下一定量的自由裁量权是不可避免的，这样才能实现通过行政执法对国家行政事务的有效管理，而判断行政违法案件是否涉嫌犯罪的决定权由具备自由裁量能力的行政执法机关作出，《行政许可法》和《行政诉讼法》的颁布和实施对于行政机关在行政执法中的高效行政提出了更高的标准，随之而来的是，行政机关的自由裁量权也越来越大。抛开行政机关在行政执法中对于罪与非罪认识上的缺陷，仅就自由裁量能力而言，行政机关已经具有了无法顺利进行“两法衔接”工作的权力和人性上的隐患。

其二，依法行政原则对行政执法的要求。行政法对行政机关提出了依法行政的基本要求，从法学理论上看，正确定性、恰当处罚是行政执法的基本准则，依法行政既是行政法的基本原则，又是对行政执法的总体要求。各国、各时期的学者对依法行政的理解不尽相同，但基本核心的内容是一致的。行政机关作出的行政执法行为必须以立法为依据。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，“没有法律规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。这表明，行政权力的产生基于立法授权，行政机关不得在立法设定的行政行为和立法赋予的行政权力之外实施行政行为，具体行政行为及抽象行政行为皆是如此。(https://www.xing528.com)

行政执法不仅要有法律依据，还必须在法律规定的范围内进行，以符合法律规定的方式、程序和目的。行政机关实施行政执法行为必须以法律规定的标准进行，任何行政执法行为的形式、标准、强度、程序都应当符合立法的要求，行政机关执行法律，履行职责应当遵守法律规定的时限、履行方式和手段，同时应符合比例原则，即采用对当事人损害最小的方式和手段。即使是拥有法定自由裁量权的行政机关也应当符合法律设立行政自由裁量权的目的，而不应当因非基于法定缘由实施自由裁量权。

依法行政要求行政机关行政行为的处置结果是行政违法，这是世界各国的共识，虽然有些国家对于无效行政行为和可撤销行政行为没有进行区分，例如我国就是如此，但是大多国家将行政违法行为通过一些方式来定性，诸如确认不成立、确认无效、撤销和变更等行为均定性为无效行政行为。同时，行政机关必须对自己作出的行政行为承担相应的责任，权力和责任相统一应该体现在相关法律法规中。明确行政机关一定情况下的责任是“两法衔接”机制顺利运行的法制基础和重要保证。

其三，依法行政原则与自由裁量权的冲突。在一些规范限制的前提下，在某些行政行为中，自由裁量权的确能够使行政执法过程中不完备的法律得到补充，但正如西方启蒙思想家和法学理论奠基人孟德斯鸠所说：“有权力的人直到把权用到极限方可休止。”^[17]所以任何权利都有被滥用的可能，行政执法中的自由裁量权尤其如此，而行政处罚对于行政执法上的效率要求不断提升，使得行政执法人员有权牺牲一些公正性换取行政行为的效能提升，正因如此，有法不依、执法不严、“四多四少”、以罚代刑的现象随之增多。目前，在行政执法实践中正确地运用行政处罚权，做到了“法无明文规定不罚”和“罚当其罪”的行政执法机关比例仍然不够高。虽然可行的机制和规范性法规在不断增多，但相关问题仍未能得到令人满意的解决，处罚不当、滥用处罚权等现象仍然存在，甚至有个别部门将罚款作为“创收”的手段。罚没收益是一项国家收益，但是行政机关考虑到罚没款的数额与本部门工作量成正比的关系，加之我国现行行政机关财政体制中行政机关的政绩和补贴有时与所罚没的数额相挂钩，故而这种类似利益机制的程序足以促使行政机关借自由裁量权追求罚没利益，结果是直接造就以罚代刑、放纵犯罪、包庇犯罪的结果，使法律的威严受到损害，难以实现依法行政的要求。

在“两法衔接”中，行政执法机关掌控了绝大部分案源，行政机关对案件的定性和处理是“两法衔接”机制的开端，由此可见，行政机关对依法行政原则的贯彻是实践的基础。但正如前述，如果不采用强力、有效的手段对依法行政原则与自由裁量权的冲突进行调和，势必继续存在有法不依、执法不严、“四多四少”、以罚代刑的执法隐患，不但无法达成行政执法与刑事司法顺利的衔接，还会影响国家管理和法制化进程。因此，上述对行政执法特性的认识从理论和实践两方面印证了“两法衔接”机制建构和完善的必要性，并由此产生了需要在衔接机制中引入强有力的权力制衡手段规避其弊端的要求。