“两法衔接”机制中的行政执法

（一）概念

行政是国家的组织管理活动。行政的主体是国家，而不是个人或社会组织，行政是一种组织活动，包括执行法律、法令，执行国家政策，执行权力机关的决议、命令；发布有关命令、指挥人们的行动；设立机关，任命干部，协调人们的活动；监督所属机关、公职人员、企业事业单位、社会团体和全体公民严格遵纪守法。概括来说，所谓行政，是指国家行政机关为实现国家的目的与任务而行使的执行、指挥、组织、监督等各种国家职能。^[5]

为保障社会的安定、经济的安全，实现既定行政目标，政府需要出台相应的管理政策及控制措施，通过法律手段维持正常的行政活动，行政执法就是达成此目的方式之一。通说认为，行政执法是指建立在近代国家权力中的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。^[6]然而这是一个广义而模糊的概念，需要具体到行政执法活动中去界定各类行政执法的内涵。本书所述行政执法主要指向具体的行政行为。

“两法衔接”中的“行政执法”，是指行政机关，即国家行政机关、获得法律授权或被委托的组织对违反行政法规的行为人采取的管理和制裁的行为。其主体主要包括各级政府的行政机关或部门、公安机关、国家安全部门以及法律赋予行使行政执法权的其他部门。

（二）特征

行政执法具有广泛性。从我国的实践情形上看，行政执法涉及公安、工商、税务、海关、文化、卫生、环保、城建、交通等诸多部门，覆盖科技、教育、农业、林业、渔业等诸多行业。随着新的历史条件下依法治国方略的全面推进和发展，整个社会生活都将逐步纳入法制化轨道，“行政执法”一词所包含的意义和涵盖的内容将更加宽泛，伴随而来的是行政违法行为的种类将会不断增加，其带来的刑事违法隐患不可忽视，而行政权的不断扩张性和易腐蚀性使得执法实践中以罚代刑等现象出现的概率在不断攀升。

行政执法具有效率性。作为行政管理的一种手段，行政执法通常需要以高效实施作为基础性准则，行政处罚是行政执法活动的一种外在表现，以维护行政管理秩序为根本出发点和落脚点，同样也受上述准则所约束。因此，行政机关在对行政违法行为施以处罚时，通常从行政效率优先和节约行政成本出发，认为只要达到了纠正相对人违法行为并对其他被管理和监督的对象起到了警示作用，行政处罚的价值便视为最大化地实现了。但是，行政执法的效率性与惩治犯罪的准则存在目标功能上的冲突，如行政违法行为涉嫌刑事犯罪，行政处罚的惩治性、预防性及严厉性均难以达到刑事司法的功能和要求。^[7]

党的十八大召开之后，我国进行了一系列体制改革，从规范政府职能的“大部制改革”到完善监督体系的“监察体制改革”，这些具体改革实施方案进一步推动我国的政府功能逐渐从管理型转向服务型，行政执法的性质也逐步发生转变，再度与刑事司法规制犯罪的价值和属性渐行渐远。可见，当行政机关处置的行政行政违法案件的违法程度已经达到触犯刑律的程度，那么从法益保护的角度，依靠行政执法手段已不足以弥补其违法行为对法益造成的侵害，需要一套完善的机制快速、有效地处理此类涉嫌行政犯罪案件，使案件性质迅速由行政执法案件转化为刑事司法案件，确保其得以依法处理。(www.xing528.com)

（三）界定

行政执法需要被严格界定才能发挥“两法衔接”机制的应有功能。对此，来自于学界和实务界的各方观点认识不一，有观点认为行政执法乃行政行为之全部；另有观点认为行政执法仅为行政行为之一部分。^[8]后一种观点又有数种不同认识，其中有人认为行政执法仅指行政行为中的行政处罚；有人认为行政执法指行政处罚加行政监督检查；有人认为行政执法是指行政处罚、行政监督检查、行政执行的综合体^[9]；还有人认为行政审批亦应属行政执法范畴。^[10]

北京大学姜明安教授从三种角度全面地解读了行政执法的应有内涵，他认为，为了说明现代行政的性质和功能而使用行政执法，则行政执法等于行政；为了区别行政的不同内容而使用行政执法，则行政执法只是行政行为的一类；作为行政行为的一种特定方式而使用行政执法，则行政执法只是行政主体采取特定方式实施的部分行政行为，其范围不仅小于第一种场合使用的行政执法，而且也小于第二种场合使用的行政执法，其表现方式主要是检查、巡查、查验、勘验、给予行政处罚、即时强制、查封、扣押及采取其他强制执行措施等。^[11]

国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中明确提出各级具有行政执法主体资格的部门包括法律法规授权的组织，都要依法界定行政执法职权并以适当方式向社会公布。遗憾的是，此文件并没有对行政执法的内涵和外延进行适当、明确的界定。从各地的行政条例来看，《大同市行政执法责任制条例》《重庆市行政执法责任制条例》《银川市行政执法责任制条例》等法规也没有对行政执法予以明确界定，只有《广东省行政执法责任制条例》等少数条例详细规定“行政执法是指行政执法主体依法行使行政职权、履行行政职责的行为，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政检查等行政行为”。

在各种理解和驳杂交叉的观点之中，我们发现，国务院办公厅2002年10月11日转发中央编办的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》中使用的“行政执法”仅指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出要“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开”。即是说，行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。

因此，“两法衔接”中的行政执法主要包含于具体行政行为之中，与国务院办公厅对行政执法界定的内涵和外延相一致。即本书中行政执法所指为“行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使的监督检查和实施处罚等职能”。