实践层面的‘两法衔接’研究优化方案

（一）“两法衔接”的政策沿革

相关概念源于2001年国务院发布的文件《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，该决定首次以政策形式提出要加强行政执法与刑事执法的衔接，建立协作机制，此后，又相继有《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律规范性文件出台，对“两法衔接”机制的概念与框架进行厘清与架构。具体可见下表：

续表

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（二）“两法衔接”的实践路径

“两法衔接”的实践发展伴随政策的沿革而不断更新调整，相关研究不断深入并呈现出三类研究趋势。

其一，以衔接中面临的困境和问题作为切入点，以问题为导向，对复杂情境下的相关问题进行多层次多角度的拆解。例如有学者提出，衔接机制功能难以发挥的关键在于信息渠道不够畅通，行政执法机关和刑事司法机关应该共同探讨，积极推广上海等地运用高科技手段建立信息共享机制的经验，从而为衔接工作提供现代化手段和长期有效的工作平台，避免相互之间推诿情况出现，达到相互联系、相互促进、形成合力的效果^[17]；衔接的困境在于法律规定的散乱，在具体实践中相关规范难以统一适用，中央文件中虽然强调了衔接的重要性，但并未有效涉及刑事司法领域，因此应该尝试进行统一立法，采用“行政法刑法一体化方式”并兼顾“授权立法方式”进行立法实践^[18]；通过统一立法规制的方式，详细规定并明确涉罪案件的移送标准，即“行政执法中发现涉嫌刑事违法犯罪的，可能依法需要追究刑事责任的，就应当移送”^[19]；完善行政执法机关与司法机关、公安机关间的信息联网，及时共享行政处罚结果、案件线索、案件处理进度等，建立定期通报制度和联席会议制度，并按照相关政策法规规范相关工作，更好地进行法律监督^[20]等。

其二，以衔接中涉及的主要部门作为切入点，以部门职能分工为依据开展研究，如以检察院为主体的实践研究，或以行政机关为主体的实践研究。例如部分文献提出在处理违法与犯罪边界问题上，检察机关应当发挥重要作用，准确把握行为性质，履行检察职权；实行检察机关一体化改革。因为目前检察官的政治地位容易受到与其职能活动存在利害关系的行政机关的影响，就无法形成实质的有效监督。可以考虑建立省级以下人民检察院的垂直领导体制，省级人民检察院对本辖区各级检察院人员和经费实行统一管理^[21]；徐科雷认为行政执法与刑事司法衔接不畅的最主要原因在于对行政权是否应当予以监督控制态度不明，因此衔接制度的构建应首先关注行政机关定性违法行为时的监督制约^[22]；张锋学认为结合欧美发达国家的研究经验，可以通过设置专门的监督机关实现对案件的提前介入，在不干涉不取代行政机关执法权的前提下，让检察机关直接介入行政执法案件，启动侦查程序，改变以前的完全被动的监督，也许能起到较好的效果^[23]等。

其三，以衔接问题最突出的研究领域作为切入点，通过重点探讨这一领域频繁出现的衔接问题和面临的衔接困境，寻找解决措施和应对机制。例如公共环境领域、食品安全领域、税收领域、安全生产领域等。代表性研究观点包括李清宇、蔡秉坤提出环境行政执法的无效无力和司法保障中救济手段的有限等是环境污染案件频发的重要原因，需要通过对相应法律监督权的落实进行改善^[24]；刘晓莉、孔艳认为草原行政执法与刑事司法的衔接不畅导致了《草原法》的落实不到位，应通过在《草原法》中补充强调“移案”和“受案”等相关内容进行完善^[25]；黄硕认为行政执法与刑事司法的证据转化程序在食品药品安全执法中难以推动，在刑事司法资源稀缺的情况下，公安机关和检察机关很难介入每件行政执法案件，因此食品药品的监管应配合完善相关风险监测体系，构建公务协作机制并建立“两法衔接”的信息平台^[26]；罗丽、代海军认为安全生产行政执法与刑事司法衔接不畅的原因可归结为行政立法与刑事立法不协调、判定标准不平权等客观原因和安全监管部门自身素质不过硬、公安机关选择性执法等主观原因，故而打通衔接的制度梗阻需要从实体和程序两方面共同发力^[27]等。

（三）相关论点和问题的分析与评述

本书认为，各方观点围绕的侧重点不同，所形成的理论均有一定的科学性和实践价值，但总体上看，每一方的观点所观察的视角均略显狭窄，并各自代表着不同的立场，对于问题难以从宏观的角度找出根源，简略说来，“两法衔接”工作中出现上述问题的原因可以主要归纳为以下几个方面：

（1）对于案件是否达到移送刑事司法机关的标准把握不准。行政执法机关执法的依据是行政法，惩治对象是行政违法行为，行政执法人员对于案件的认识、判断与刑事法律规范的规定存在一定差距。

（2）部门利益作祟。在行政机关内部自行“消化”行政犯罪案件，既可以维护本部门、本系统的利益，同时还可以避免移送案件后的费用成本和为案件搭上更多的时间，另外还可以不影响主管部门、地方党委、政府对本单位的各种考评结果。行政机关的工作绩效考核机制也制约行政人员的工作积极性。

（3）行政执法人员素质不过硬，徇私舞弊。中国作为一个人情社会的国家，行政执法人员可能碍于关系和面子，在自身权力范围内“灵活”处理有关案件，导致构成刑事犯罪案件的流失。

（4）畏难情绪严重。一方面，因为行政机关在查处涉嫌违法犯罪案件方面本身就有一定的局限性，有些难以查明的、重大的、复杂的犯罪案件需要移送给刑事司法机关的，有时会被退回补充侦查并补充证据，吃力还不讨好，所以行政执法人员难免产生畏难、怕麻烦的思想。另一方面，公安机关自身管辖范围广、案件多，而通常行政执法机关移送案件认定事实的标准与刑事司法机关不同，往往这类案件都需要“加工回炉”，从而增加公安机关的工作量。出于人员和办案经费的考虑，公安机关对行政执法机关移送的案件也不是特别积极。

（5）行政执法部门和刑事司法机关对待案件处理的标准存在差异。以证据标准为例，证据应具备关联性、合法性和真实性三个基本属性，行政证据是指行政执法机关依照法定程序收集的、证明案件真实情况的一切事实；刑事诉讼证据则是指刑事司法机关依照法定程序收集的、证明案件真实情况的一切事实。行政证据和刑事诉讼证据的种类基本一致。《刑事诉讼法》第50条规定，刑事诉讼证据有：物证；书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；鉴定意见；勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；视听资料、电子数据。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第18条规定：“办案机关对案件进行调查，应当收集以下证据：（一）书证；（二）物证；（三）证人证言；（四）视听资料；（五）当事人陈述；（六）鉴定结论；（七）勘验笔录和现场笔录。上述证据，必须查证属实，才能作为认定事实的依据。”因为《刑事诉讼法》第54条明确规定，只有公安机关、人民法院、人民检察院才具有收集、调取刑事证据的权力。行政证据是由行政执法机关收集的，主体上不符合收集刑事证据的主体要求。因此，刑事司法机关不能只是从行政执法机关处被动接受和单纯地调取证据。在《刑事诉讼法》修订之前，行政执法机关所收集的行政证据必须要经过一定的转化程序，才可以被刑事司法机关所接受，才符合法理，但于实践中对“两法衔接”的证据对接工作十分有碍。修订后的《刑事诉讼法》第54条规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。这明确了行政执法中的四种主要证据可以作为刑事司法立案的证据，行政执法证据可以作为刑事司法证据使用为“两法衔接”机制的运行排除了证据转化上的一些障碍，然而，在证据转化中仍然有一些缺憾，诸如转化主体、转化方式、转化结果、转化标准还有待进一步规范。如上述，诸如证据的收集和认定标准不一等处理案件的标准问题是行政执法部门和刑事司法机关工作难以衔接的核心问题之一。

（6）法律监督权不能有效实现，相关法规存在不足。《宪法》第134条和《人民检察院组织法》第2条，明确规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》第8条也规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”检察机关在国家机关体系中处于法律监督地位。在市场经济条件下，经济的高速发展必然伴随着行政效率的提高，行政机关的自由裁量权越来越大，没有合理监督制约的权力必然导致滥用和腐败，有法不依、执法不严、以罚代刑的现象也就屡禁不止。虽然检察机关依据宪法和法律天然具有法律监督权，然后这种先天优势并没有得到充分发挥，检查监督依然存在诸多不足。具体表现为：第一，监督权不独立。在现实中，检察权的地位低于行政权是事实，无论是检察机关的人事、财政都由行政机关管理，难免受制于地方政府、受制于行政权；第二，虽有《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律规定检察机关的监督权，但是其中多数都是原则性的规定，可操作性不强；第三，监督方式无力。检察机关在“两法衔接”机制中的监督方式主要有三种，分别是查办职务犯罪、提出检察建议、对公安机关立案监督。查办职务犯罪方面，如果行政机关不主动移送案件，检察机关只能依靠举报、控告、自首等途径进行监察，查证难度大，发现渠道也很有限。提出检察建议也只是对行政机关的一种建议、意见，在实际中往往是得不到行政执法机关足够重视的，也没有强制效力。立案监督虽然有强制性，当时它只针对的是公安机关，对于立案前行政机关的移送行为没有多大的实际意义。

【注释】

[1]郑杭生、洪大用：《当代中国社会结构转型的主要内涵》，载《社会学研究》1996年第1期。

[2]《习近平指出，中国特色社会主义进入新时代是我国发展新的历史方位》，载新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/18/c＿1121819978.htm，2017年10月18日访问。

[3]《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第105页。

[4]练育强：《行政执法与刑事司法衔接制度沿革分析》，载《政法论坛》2017年第5期。

[5]张冬霞等：《加强行政法与刑法交叉领域研究的必要性》，载《行政法学研究》2008年第2期。(https://www.xing528.com)

[6]李晓明：《行政刑法学导论》，法律出版社2003年版，第26～27页。

[7]练育强：《行政执法与刑事司法衔接困境与出路》，载《政治与法律》2015年第11期。

[8]孙国祥：《行政犯违法性判断的从属性和独立性研究》，载《法学家》2017年第1期。

[9]李晓明、韩冰：《嬗变与甄别：行政罚与刑事罚的界域》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期。

[10]刘艳红、周佑勇：《行政刑法的一般理论》，北京大学出版社2008版，第174～197页。

[11]陈宝富、陈邦达：《行政执法与刑事司法衔接中检察监督》，载《法学》2008年第9期。

[12]刘远、汪雷、赵玮：《行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究》，载《政法论丛》2006年第5期。

[13]李晓明：《论刑法与行政刑法的并立》，载《法学杂志》2017年第2期。

[14]田宏杰：《行政犯罪的归责程序及其证据转化——兼及行刑衔接的程序设计》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2014年第2期。

[15]吴彬彬：《行刑衔接程序中证据转移问题研究——以刑事侦查为中心的分析》，载《湖南师范大学社会科学学报》2017年第1期。

[16]周兆金：《环境行政执法与刑事司法衔接的法律省思》，载《法学论坛》2020年第1期。

[17]元明：《行政执法与刑事司法衔接工作回顾与展望》，载《人民检察》2007年第5期。

[18]戢浩飞：《行政执法与刑事司法衔接的理性审视》，载《北方法学》2015年第5期。

[19]唐光诚：《对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督》，载《国家行政学院学报》2002年第1期。

[20]谢石飞、项勉：《行政执法与刑事司法衔接机制的完善》，载《法学》2007年第10期。

[21]谢鹏程：《论检察官独立与检察一体》，载《法学杂志》2003年第3期。

[22]徐科雷：《“行政执法与刑事司法衔接”的核心问题》，载《学习与实践》2014年第8期。

[23]张锋学：《行政执法和刑事司法衔接机制研究》，载《山东社会科学》2019年第1期。

[24]李清宇、蔡秉坤：《我国环境行政执法与司法衔接研究》，载《甘肃社会科学》2012年第3期。

[25]刘晓莉、孔艳：《草原行政执法与刑事司法衔接问题的若干思考》，载《当代法学》2010年第4期。

[26]黄硕：《论食品安全执法中的证据能力及证据转换》，载《广东社会科学》2018年第6期。

[27]罗丽、代海军：《中国安全生产行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2020年第1期。