行业规制机构与反垄断规制机构的关系架构优化

在促进竞争的规制变革趋势下，反垄断法规制机构应该怎样规制电信企业，它与电信行业规制机构的关系如何处理，如何协调配合，这都将制约电信企业的规制实效。在考虑两个机构之间的关系时，应明确两个机构的权力边界、协作方式和相互监督机制。

(一)分权共享

由反垄断规制机构和独立的电信规制机构分别进行反垄断规制和行业规制，既实现了规制机构的相对分立，又能避免规制机构的权力垄断。因为垄断不仅会导致生产的低效率，权力的供给也会导致产品供给的低效率，若将规制权力过分集中于某一机构，即使不存在因权力寻租而导致的腐败问题，也会因垄断形成市场竞争秩序在经济上的非理性供给，至少供给的数量、质量低于预期目标。^[16]因此，不应将不同规制权力集中于统一机构，以避免规制权限的专断。分权共享模式有两种形式:一种模式为反垄断规制机构执行反垄断法，独立的电信规制机构建议在未来成立的国家通信监管委员会执行《电信法》等电信行业法律法规；另一种模式为反垄断规制机构执行反垄断法，独立的电信规制机构(国家通信监管委员会)执行《反垄断法》和《电信法》等。后一种模式利弊兼有，好处在于针对电信企业间的合并收购方面，反垄断规制机构和电信业独立规制机构二者权力共享，可以根据不同的法定权限，从两种不同角度进行独立审查；弊端在于可能因两个机构同时对企业执行反垄断法而导致执行标准不一或可能的权力冲突问题，权力的重叠会产生法律执行不一致的风险，因而没有前一种科学。因此，独立的电信业规制机构同时执行反垄断法和《电信法》不符合电信业发展趋势。借鉴前一种分权共享模式，具体而言，独立的电信规制机构履行下列权限:实施市场准入规制，审核和发放许可证；价格规制、网间互联互通规制与普遍服务规制；企业间的协调，消费者投诉的处理。反垄断规制机构执行下列权限:对企业滥用市场优势地位的规制、经营者集中的审查、企业联合限制竞争的规制。

(二)协助合作

电信业的规制机构——国家通信监管委员会与反垄断规制机构都有促进和维持企业竞争的目标，应为相互协作的互补关系。其一，独立的电信规制机构通过对市场准入、价格、互联互通等方面的事前、事中规制来维护市场竞争秩序，防止垄断的形成；反垄断规制机构主要对垄断行为的惩戒，其目的是弥补垄断对市场造成的损害，是对保护市场竞争的事后规制。其二，独立的电信规制机构具有信息技术的专业人员，在对企业规制中能以较低的执行成本获得更多的信息；而反垄断规制机构更具有维护市场竞争秩序的专业知识，从市场竞争的角度出发，对市场中所有企业的竞争行为予以规制。其三，独立的电信规制机构所拥有的是关于电信行业的技术知识，缺乏的是对垄断规制的执行能力，而反垄断规制机构虽然对垄断执法具有专业性，但其针对电信行业的技术知识又欠缺，因此二者相互协作能弥补各自缺陷。波斯纳认为:“更为复杂的是，很难找到一个中立专家就新经济中的技术问题为律师、法官以及执法机构提出建议。适格的专家没有许多，而且他们几乎全部是反托拉斯诉讼所牵涉到的、或者可能影响到的企业的雇员，或者跟它们有其他经济联系。”^[17]由此，必须发挥电信规制机构与反垄断规制机构各自优势，推动二者的合作与协助。主要包括以下内容:

第一，共同决定机制。针对特定事项，反垄断规制机构和电信规制机构共同作出决定，以确保措施的合理性。例如《德国电信法》第82条规定，排除特定电信事业参与发放执照程序，划定相关商品及地理市场，认定支配市场地位时，两个机关应共同作出决定。

第二，意见征询机制。由于独立的电信规制机构和反垄断规制机构各自具有的知识结构的欠缺，因此，在反垄断规制对企业的市场支配地位、联合、并购等行为作出处理时，应向三网融合规制机构予以咨询，同样，三网融合规制机构在作出行业规制时涉及市场垄断的相关问题，也应向反垄断机构咨询后再做评估决定。

第三，信息交换机制。独立的电信规制机构和反垄断规制机构应定期相互通报相关企业的经营状况、企业间的相互联合。这种信息交换机制有利于规制机构更好地掌握企业的信息，能做到充分的事前预防准备，不仅降低了规制机构的执法成本，更有利于整个社会福利的提高。

第四，专业咨询机制。针对特定行业的专业知识，反垄断规制机构有权向电信规制机构提出咨询，电信规制机构有义务解释和答复。

(三)相互制衡

规制权利也会异化、滥用，导致规避法律制度初衷的规制失灵问题产生。即使当事各方不存在任何私心，也会因信息不对称、专业知识缺乏等原因作出错误决定。因此，反垄断规制机构与电信规制机构在规制电信企业时，虽存在相互合作协助的一面，但也存在相互制衡的一面。^[18]通过确立对规制机构的相互制衡机制，在一定程度上解决“谁来管制管制者”的问题，以尽量避免不当措施对事关国民经济命脉的企业产生不良影响。由于电信规制机构与企业关系紧密，且通常承担促进产业发展之职责，与企业构成政企同盟，相互勾结进行行政垄断的可能性仍然存在。因此，应授权反垄断规制机构依照反垄断法之规定，对三网融合规制机构的行政垄断行为进行处理。针对电信业规制的特殊性，还应当允许反垄断规制机构与电信规制机构针对对方特定重大措施提出异议。如反垄断规制机构的处理措施，已经或可能导致市场内过度竞争，电信规制机构可提出异议，要求反垄断规制机构再议处理措施；而电信规制机构的有关规制措施，已经或可能导致市场内竞争的消失或导致促进竞争的努力失败时，反垄断规制机构也可以提出异议，请求对方再议。若二者都仍然维持处理措施，可由其共同上级机关处理。

【注释】

[1][英]弗里德里希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第281～282页。

[2]陈樱琴:《公平社会独立性之研究》，载《公平交易季刊》1999年第1期。

[3]马英娟:《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第34页。

[4]《民间投资增速骤降，国务院发文要求建立公平竞争审查制度》，载澎湃新闻:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1483684，2016年6月14日。(www.xing528.com)

[5]张占江:《中国法律竞争评估制度的构建》，载《法学》2015年第4期。

[6]岳宇君、葛伟:《三网融合的制约、较优策略与管理政策演进》，载《南京邮电大学学报(社会科学版)》2015年第12期。

[7]彭云飞、马超群:《中国电信资费管制问题与方法研究》，载《北京邮电大学学报》2006年第4期。

[8]任俊生:《中国公用产品价格管制》，经济管理出版社2002年版，第116页。

[9]何霞:《网络时代的电信监管》，人民邮电出版社2010年版，第157页。

[10][美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第119页。

[11]孔祥俊:《反垄断法原理》，中国法制出版社2001年版，第1页。

[12]陈亮:《红头文件造垄断怪胎　反垄断法先拿电信开刀》，载《中国经营报》2004年10月23日。

[13]杨贤义:《经营者承诺制度的经济分析及其完善建议》，上海交通大学硕士论文，2011年。

[14]丁小婷:《反垄断法中经营者承诺制度研究》，云南财经大学硕士论文，2017年。

[15]《〈反垄断法〉对中国各行业的影响综述》，载新浪网:http://cww.net.cn/news/html/2007/8/30/2007830152732557-2htm，2008年8月26日。

[16][法]让·雅克·拉丰、让·梯若尔:《政府采购与规制中的激励理论》，石磊、王永钦译，上海三联书店、上海人民出版社2004年版，第568页。

[17][美]理查德·A.波斯纳:《反托拉斯法》，孙秋宁译，中国政法大学出版社2003年版，第326页。

[18]曹阳:《网络型公用企业竞争的法律规制》，法律出版社2007年版，第218页。