建立面向5G时代的独立电信规制机构

国外电信业的规制机构的建立是一个不断改善和提高的动态演进过程。建成以后的电信规制机构与其他是规制机构相互融合，在重视理论的研究与社会发展的基础上，将规制范围和对象不断依据新的变化进行调整。同时带来电信业规制的效率的提升，规制机构内部人员充实，专业化水平高，这些都是值得中国电信业规制机构借鉴的宝贵历史经验。但中国的规制机构的建设绝对不能复制国外的模式，应结合我国实际建立适合我国电信业发展的规制机构。

(一)建立独立行业规制机构的意义和必要性

所谓规制机构的独立性，是指“规制机构立于传统科层式行政官僚体系之外，免于不当的政治干预与行政影响，独立自主运作，且其成员受一定之保障，不得任意任免”。^[2]规制机构的独立性与法律规制目标能否得到有效实现有着至关重要的联系，“是规制机构能否扮演好公共利益维护者角色的关键性因素，是规制机构的核心特征”。^[3]规制机构与规制对象不独立，将会导致电信市场的有效竞争难以实现。若规制机构不能独立于规制对象，其结果就是规制机构会尽力维持被规制者的垄断地位，从而确保被规制者的高额垄断利润。为了达到维护被规制者的目的，规制机构必然会尽力阻碍于促进竞争的法律出台，即使已有相关法律存在，也会利用自身权利，阻碍竞争者的进入，限制市场竞争。再则规制机构如果不能独立于政府部门，我国推动电信市场竞争的努力可能会被其他政策目的所替代。由于“政治人”过多关注的是选票，这与市场竞争不一定完全一致，在某些特殊的情况下，甚至可以牺牲竞争换取选票。并且，政府过多关注的是产业政策的宏观层面，有时候会将产业政策置于市场竞争之上，从而导致特定的市场竞争受到不当阻碍或扼杀。(www.xing528.com)

(二)建立电信业独立行业规制机构

为契合5G电信全业务发展的需要，应建立一个跨行业的独立规制机构。这个机构能够独立于行业利益之外，有利于推动电信业涉及的各行业的相互融合开展，以及行业间产品的替代性竞争和产业间的竞争。跨行业的独立规制机构不用考虑其规制权力的得失，更能平衡不同行业的利益，有利于在其规制领域有效竞争的形成。特别是对于5G时代的电信业，更需要这样的跨行业的综合规制机构对其进行整体规划。由于规制机构范围的扩大，被规制对象数量也会扩大，相互形成“集体行动”的可能性则大大降低，企业联合限制竞争的机会也会减少。而且跨行业的独立规制机构与被规制对象的关系没有部门行业规制机构那样紧密，从而也减少规制俘获的发生，形成政企联盟的概率也会降低。因此，建议在未来的《电信法》中明确设立一个跨行业的规制机构——“国家通信委员会”，其具有独立的法律地位，并在立法中赋予“国家通信委员”会最高的独立规制权力，它隶属于国务院。国家通信委员会可下设若干专业委员会，针对电信业不同业务进行专门规制。鉴于此，国家通信委员会应由通信领域的技术专家、法学家和经济学家组成，使其人事独立于行政部门。“国家通信委员会”规制的对象应包括电信基础设施建设、电信基础网络运营商和电信边缘供应商等各项基础业务和增值业务。