保护电信消费者权益的优化策略

在市场经济条件下，只有对消费者权益的保护，才能推动生产力的发展；只有生产力发展了，全社会的社会福利才有可能提高。从微观上讲，反垄断法是公民个体保护自己不受垄断和限制竞争行为危害的武器，反垄断法是民事诉讼的依据。一般来说，垄断和限制竞争行为的实施，最直接地损害了其竞争对手——其他经营者的利益，使得竞争者不能获得公平的市场机会；同时垄断和限制竞争行为的实施往往伴随着高价或低质的商品和服务，使得消费者不能获得在自由竞争的市场上享受的好处，所以，垄断也损害了消费者的利益。特别是在竞争不充分的电信市场中，消费者总是处于弱者地位而遭受垄断行为的损害。例如，在基础网络市场中，主导运营商实施的网内、网外差别定价，网间互联中的“联而不通、通而不畅”以及运营商联合限制竞争行为等，均严重损害了消费者的合法权益。实践中，一些成熟的市场经济国家的反垄断法或竞争法都把保护消费权益列入反垄断法立法的终极目标。许多国家决定放弃保护个别企业的单独不正当竞争法，而以广大消费者利益为中心，重新整合关于国家、企业和消费者利益的各种市场行为规范。例如，德国《反不正当竞争法》第1条规定:“在营业中以竞争为目的而违背善良风俗，可以请求其停止损害和赔偿。”1991年修订的《波兰反垄断法》开头写明了该法的目的:通过禁止私人垄断、不正当的交易限制以及不公平的交易方法，防止事业支配力的过度集中，排除因联合、协议等方法形成的生产、销售、价格、技术等不正当限制以及其他的对事业活动的不正当约束，促进公平的、自由的竞争，发挥事业人的创造性，繁荣经济，提高工资及国民实际收入水平，以确保一般消费者的利益并促进国民经济民主、健康地发展。我国《反垄断法》第1条也将“维护消费者利益和社会公共利益”作为该法的立法目的。《反垄断法》尤其禁止大型国企借市场支配地位损害消费者利益，如《反垄断法》第7条明确规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。国有经济占控制地位行业的经营者应当依法经营、诚实守信、严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。

所有的理论学家们都认为，反垄断政策的最终目的是最大限度地满足消费者利益。反垄断法的任务是维护市场机制，因为市场机制可以优化配置国民经济的资源，从而可以最大限度地满足消费者的利益。在完全竞争的情况下，消费者福利达到最大化，而垄断力量对价格的影响则使得消费者福利向生产者转移。如果通过利用或联合利用垄断力量来影响价格或限制消费者的选择就使得消费者福利状况恶化，那么该行为就损害了经济效率。反垄断法的核心目的是促进经济效率的提高，而消费者福利的改善则是经济效率提高的必然结果。^[13]例如，20世纪90年代中期，伴随着互联网热潮的兴起，Netscape公司推出了Netscape浏览器业务，很快就以其强大的功能，特别是方便的用户界面获得了世界消费者的好评。当时，由于Netscape公司宣传，使用Netscape浏览器的用户会越来越多，微软公司的Windows在操作系统领域的霸主地位会削弱。然而，1998年6月25日，微软突然发布了新一代操作系统Windows98，最终实现了与IE浏览器的完美融合，以免费这种无法抗拒的诱惑挤垮了Netscape公司。1998年6月25日，美国联邦地区法院法官汤姆斯·杰克逊就这桩备受瞩目的“微软不正当竞争案”开庭审理。同年11月5日，杰克逊公布了长达207页的事实认定书，该认定书的结论是:根据搜集到的证据，微软公司的确存在垄断行为。杰克逊法官称，微软公司的做法阻碍了技术进步，损害了消费者的利益。在微软垄断案中，有关消费者利益与垄断成立与否的关系认定上，杰克逊法官裁定:Windows操作系统与IE浏览器是两种独立商品，微软的行为属于捆绑销售。杰克逊法官认为，微软在Windows中安装IE浏览器的行为对消费者造成了损害。理由是微软扼杀了同行的竞争，拒绝尊重消费者的选择，对消费者造成了间接的损害。

我国《反垄断法》第27条对经营者集中进行审查时，专门考虑了对消费者利益的影响。如果经营集中的结果是提高了产品的价格、降低了产品的质量，必然损害了消费的利益，《反垄断法》就必须给予高度的关注。如2011年的被称为“反垄断第一案”的宽带反垄断案中，针对中国电信和中国联通两家企业涉嫌宽带接入领域垄断问题进行反垄断调查，这场曾被认为是企业利益之争的“神仙战”，其实与普通消费者也大有关系。一则，垄断局面的存在，不利于消费者享受更低廉的价格和更优质的服务。中国电信和中国联通掌握着宽带骨干网络资源，出现了宽带市场经营者集中的局面，经营者提高接入价格，降低产品和服务质量，严重损害了消费者的利益。据2011年蓝皮书中国信息化形式分析与预测的报告显示，截至2010年，我国宽带上网平均速率位列全球第71位，不及美国英国日本等三十几个经济合作组织国家平均水平的十分之一。但是，平均一兆每秒的接入费用却是发达国家平均水平的3～4倍。上网速度如此之“慢”，但资费却如此之“高”。二则，电信三大运营商处于宽带市场的支配地位，在取得市场优势地位后，它们往往不去进行技术革新和管理等方面的创新，影响了电信网之间形成充分的互联互通，阻碍电信市场的竞争，也间接损害了消费者的利益。(www.xing528.com)

从微软垄断和我国宽带市场垄断案中可以看出，垄断会导致消费者成本的增加。道理很简单，垄断价格会使消费者在购买垄断者生产的产品或服务时要支付比竞争水平高的价格而受到损失，而在竞争条件下消费者对市场的产品或服务就有充分的选择权，消费者能够及时地购买替代产品或服务实现其消费目的。法律对消费者利益的保护应该是可持续的，判断垄断是否成立并不以是否对消费者造成伤害为法定条件，而且，对消费者的损害成立与否，并不局限于一个有限的时间段里，而应从一个长期的发展趋势来论。试想:如果一个企业对一种产品或服务一统天下，若干年后，这个企业是否会继续有创造力?是否会继续以消费者的需求为努力的目标?这是谁都无法断言的，所以，从间接推断，企业扼杀竞争对手，垄断产品价格，拒绝尊重消费者的选择，必然损害消费者。因此，提高消费者的福利，保护电信消费者的整体利益，自然应当成为电信业反垄断的重要价值目标。