普遍服务：目标与方法

普遍服务，是指不论消费者所处地区如何，均有权以合理价格获得企业提供的基本服务，企业有义务确保网络覆盖全部用户，就特定基本服务项目以合格的质量品质和可负担的合理价格，向提出申请的所有用户提供服务。有的学者认为:“普遍服务义务是收入在个人之间或地区之间重新分配的重要工具。换句话说，就是商业用户补贴住宅用户，城市用户补贴农村，长途业务、增值业务和无线业务补贴固定的本地业务。”^[31]还有学者认为:　“普遍服务的目的在于确保公民最基本的通讯权利，它是一种普遍人权，其政治性要高于经济性。”^[32]对于规制者来说，普遍服务的目的就是通过各种有形和无形的补贴，使“高成本”地区的信息资费“可承受”，即低于成本。

一些国家政府认为评估电信服务是否应当纳于普遍接入项目之中有些太早。事实上，随着高科技技术的发展，普遍服务已经逐渐扩展到互联网、宽带等相关业务领域。在亚太地区，日本、韩国、马来西亚、新加坡已经宣布支持宽带普遍服务计划。美国在1996年《电信法》重新定义了普遍服务，明确规定普遍服务的应该是动态的，将宽带纳入到普遍服务实施的进程中。在发展中国家和电信普遍接入水平较低的国家，互联网信息技术已被证明能够通过其增强通信的可用性和承受度而促进接入水平。事实上，电信的全业务服务覆盖至农村地区会具备拥有更多用户的潜力。

普遍服务包括三方面要求:(1)可获得性。企业必须在承担普遍服务的区域内为每一个需要服务的消费者提供相应的服务，并维系继续服务，不符合法定条件、未经规制机构批准，不得擅自停止服务。　(2)非歧视性。即对任何人在任何时间、任何地点都必须提供无差别的服务。(3)可承受性。价格水平要保证用户能够承受，这隐含着向特定消费者低于成本提供服务。普遍服务与企业公益性目标有必然联系，实质上有利于弱势群体再分配，包括低收入阶层、残疾人、老年人和交通不便的农村消费者等需要社会保护的弱势群体，以避免资费大幅度上涨给他们带来不利影响。正如有台湾学者所言，“资讯富者(information rich)与资讯贫者(information poor)之间存在数位落差(digital divide)问题，即存在于科技拥有者与匮乏者之间的差距(gap)，将信息服务归类于民生必需品之结果，普及地提供消费者等价及等质之基本民生服务，成为减距数位落差之重要原则”。^[33]在更深层次上来看，普遍服务应为基于社会本位的应然之义。因此，现代各国电信法对普遍服务有所规定，公益性目标是重要原因，但不是最根本的经济根源。网络的外部性才是支撑普遍服务的内在经济动因，即通过普遍服务增加网络用户数量，不仅利于弱势消费者的福利，更是对网络价值的扩张，从而形成消费者与企业双赢之结果，否则，普遍服务义务难以被企业所接受。

从普遍服务的产生来看，与企业的自然垄断性有很大关系。传统上，在垄断的市场机制下，普遍服务通常依靠交叉补贴来实现，即以高利润服务弥补亏损性服务来实现普遍服务。例如，美国AT＆T提出普遍服务的根本目的在于夺回其因专利权到期而失去的垄断地位。在20世纪50年代，由美国电报电话公司(AT＆T)承担普遍服务义务。为了保证AT＆T的经济利益同时使本地用户能够承担电话资费，美国联邦通信委员会(FCC)允许AT＆T采用业务间、地区间和用户间的交叉补贴方式。“我国长期存在东部地区补中部地区、国际电话补国内电话、长途电话补市内电话、城市电话补农村电话的现象。”^[34]可以认为，在垄断市场结构下，交叉补贴是实现普遍服务的主要形式。居于垄断地位的企业可据此在特定区域、特定服务上获取高额利润，但却附带着以此高收入弥补特定区域、特定服务因成本过高或消费者承受能力有限而低于成本定价导致亏损，从而形成高资费服务于低资费服务之间的交叉补贴。

目前世界各国促进普遍服务的机制主要有强制服务义务、交叉补贴、政府直接补贴和普遍服务基金:

第一，强制服务义务。规制者通过设定经营许可证等条件对入网企业强制性实施普遍服务。这种方式虽然对网络运营商非常有效，但也会对新进入者造成负担。因为作为新进入者的强制性义务显然会带来不公平竞争的问题，有可能防碍竞争。新竞争者的实力相对较弱，难以与既有企业竞争，若必须承担收益较低或甚至亏损的普遍服务义务，竞争中的弱势地位将更加突出。(www.xing528.com)

第二，政府直接补贴。政府直接补贴会带来两个问题:一方面，因财政负担过重，导致政府难以维系。普遍服务常呈现项目不断扩张、地区不断增加的趋势，若全部依靠财政补贴，会对财政形成巨大负担。特别是部分项目维系营运费用较高，易导致财政收支不平衡危机。另一方面，因补贴自由裁量权的产生，会诱发腐败的产生。有关决定补贴的规制机构，可能在补贴对象、补贴方式、补贴标准、补贴时限等问题上有较大自由裁量权，诱发企业的权利寻租，导致不必要的规制失败，并因特定企业获取过多补贴，产生不公平竞争问题。

第三，交叉补贴。交叉补贴，是指企业为保持收支平衡而将特定部门的成本归属或转嫁到其他部门，借用其他部门的盈余补贴该特定部门损失的情形。从事交叉补贴行为的企业具备两个特征:一是企业提供的服务项目长期出现盈亏不平衡情形；二是企业内部各部门间以不合理价格或报酬进行内部交易。^[35]交叉补贴主要表现为三种形式:(1)不同业务之间的补贴。即以盈利业务补贴亏损业务，通常用需求弹性较高业务的盈利弥补价格弹性较低业务的亏损。如电信的长话补贴市话。　(2)不同区域之间的补贴，通常以城市补贴农村。(3)不同用户之间的补贴，通常以商业用户补贴居民用户。在第一种情形下，很容易形成企业排斥竞争对手的不正当竞争。

实际上，交叉补贴会与竞争机制发生冲突，在竞争环境下通过交叉补贴来维系普遍服务弊端重重。(1)允许交叉补贴易诱发主导企业产生不正当竞争。在网络竞争型、垂直整合型结构下的企业，基于基础网络资源的高收入补贴网络增值服务或产品的竞争性业务，从而为其赢得竞争优势，形成对于非主导企业的不正当竞争。(2)交叉补贴可能导致无效率的市场进入，进而导致过度竞争。由于价格独立于成本，交叉补贴会扭曲消费和投资决定，导致过多的资本和市场主体进入。^[36]在供给远远大于需求的情形下，因企业的高额投入，易演变为过度竞争。(3)新进入者会用“挑奶皮”竞争的方式，使仍然承担普遍服务义务的原有企业在竞争中处于劣势地位，从而导致对普遍服务的投入不足，使得普遍服务机制难以为继。“挑奶皮”的原意是:仅挑出牛奶温热后上面那曾富有脂肪的美味部分来吃。即新竞争者为了获取高额利润，在收益较高的地区(如城市)及高收益的服务项目上展开竞争，而不进入低收益的亏损地区或领域。原有企业为了维持竞争优势，也会怠于提供普遍服务。(4)交叉补贴会扭曲社会分配效率。特定地区或特定项目的消费者承受过高价格，特定地区或特定项目的消费者享受过低的价格，即使对于有钱的用户也是如此，由此形成消费者之间收入再分配的扭曲。

由此可见，在垄断条件下实现普遍服务的交叉补贴手段，在竞争环境下却演变为阻碍竞争或不公平竞争的诱因。为确保竞争的展开和企业的公平竞争，应禁止企业的交叉补贴行为。不过有学者对此提出异议，认为“禁止交叉补贴损害了业者的范围经济，同时阻却其搭售服务的可能性，消费者也因此无法享受到便宜的套餐服务，非社会可欲境地”。^[37]即使这一观点成立，在范围经济损失与公平竞争之间必须作出抉择。两害相权取其轻，对比二者的收益，显然禁止交叉补贴确立的公平竞争机制所带来的社会福利远远超过范围经济所能给消费者的福利。

第四，普遍服务基金。普遍服务基金目前主要来源于对市场经营者的收费，同时也接受社会捐助、财政补贴、特许权许可等方式，基金通常由规制机构授权的中介机构进行管理。普遍服务基金透明度较高、资金来源稳定、规模容易控制，有利于促进企业竞争，是提供定向补贴用于扩展或支持不具有经济可行性的业务的最佳方式。在电信垄断时期主要是通过交叉补贴方式实现普遍服务，进入5G时代的电信业，竞争机制更为充分，通过建立普遍服务基金来推动电信市场竞争普遍服务规制的方向。