我国电信互联互通存在的问题及优化方案

电信网间的互联互通是衡量我国电信市场开放的首要条件。1995年6月，我国发布了《联通GSM网与共用通信主网网间互通中继方式和接口局交换设备规范书》，开创了电信业互联互通规制先河。但又由于原邮电部与原中国电信的利益相关性，作出了许多不利于新进入者公平竞争的规定。1998年信息产业部成立后，修改和调整相关规范，向有利于联通与中国电信公平竞争的方向迈出了一步。1999年，信息产业部先后法布了《新建国内长途电话网与其他电话网间互联技术规范》《电信网间互联管理暂行规定》《电信网间通话费结算办法》　《陆地蜂窝移动通信网络与其他通信网网间互联技术规范》等规定。在《电信网间互联管理暂行规定》中规定了互联网间费用分摊结算分配方式，明确了互联互通双方的责任。2000年国务院《电信条例》将电信网间互联互通写进条例，明确电信网间的互联互通应遵循公平公正，相互配合的原则；规定了主导运营商的互联互通义务；指出互联互通的网间协议应在遵守主管部门规定的基础上进行协商。2001年信息产业部《公用电信网间互联管理规定》，规范了互联互通网间结算制度，加强了网间互联互通的管理制度。这些法律法规较为具体地规定了互联互通的适用范围、原则、目的、义务等，基本形成了电信行业互联互通的制度框架。同年，信息产业部制定了《电信网间互联争议处理办法》，对互联互通中出现的争议，该办法以注重协调，及时处理的原则，进行自下而上的处理方式。此外，我国入世议定书对电信企业的互联互通义务也作出了规定，确保在任何技术可行的情形下，在网络上与主要服务提供商建立互联。提供这种互联应:(1)以非歧视的条款、条件(包括技术标准和规范)和费率，且质量不低于主要提供商向其类似服务或非关联服务提供商提供的类似服务，或向其分支机构或其他关联人提供的服务；(2)以及时的方式，根据透明、合理和考虑经济可行性的条款、条件(包括技术标准和规范)和依据成本完全实行分类定价的费率，以便提供商不必支付其并未要求提供服务的网络部分费用；(3)应要求，在向多数用户提供的网络之外增设端口时，收费应根据反映必需附加设施建设成本的原则。同时，还对互联的谈判程序、安排的透明度、争端解决等作出了规定。^[29]即使如此，电信网间的互联互通问题并没有得到完全解决。随着电信5G技术的来临，电信的全业务运营，使得电信企业间的竞争更加激烈，主导运营商拒绝网络互联、索取高价的现象突出，即使通过高价获得的互联互通其质量并不高，恶意阻碍互联互通等问题比较严重。因此，5G时代的电信网间互联互通的规制就尤为重要。但目前我国对互联互通的规制还存在诸多缺陷。

(一)互联互通资费的结算方式缺乏公平性

目前中国互联互通面临的主要问题是互联骨干网的结算价格。一方面，付费互联单位在呼吁降低结算价格，而结算价格会直接影响网间扩容和通信质量。付费的一方，由于目前互联互通结算费用较高，互联互通需占用大量的宽带流量，再加上经营模式的局限，使得部分互联企业无法从互联互通中获得期望的收入和盈利。因此他们通常不愿增扩互联带宽，影响了网间通信质量。电信进入全业务时期后，问题尤为突出。虽然在位电信运营商的客户可以开放网络，使其广播电视运营商通过互联互通接收电信网络信号，获得视频电视、媒体信息传播平台，广播电视运营商的客户可以使用广播电视网上网。但是由于我国网间的互联互通结算方式是以资费进行核算，这种方式虽然比较简单直接，但是成本费用难以计算，容易导致互联互通的接入商支付高额的结算费用，如:歌华有线、东方有线、天威视讯等广电宽带发展比较好的地区无疑面临高额的结算成本，基本占其40%以上的收入。广电戏言，“基本是跟电信打工了，而且是血汗打工仔”。

另一方面，互联互通义务是规制机构强加给主导运营商的。虽然互联互通能够给主导运营商带来收益，但是与新兴运营商实施互联互通后，其减少的市场份额相比，主导运营商宁愿选择后者。由于互联付费方同主导运营商的互联互通谈判力量悬殊，签订的互联互通的合同也是“一边倒的”　“低效率的”“高成本的”。而“这些高额的成本又最终会转嫁到消费者身上，结果是抑制了社会对互联网的需求，有悖于形成开放、公平竞争的典型市场竞争格局，延缓了国家信息化发展战略的推进速度”。^[30]

(二)互联互通质量不高，缺乏法律监控(www.xing528.com)

目前，我国《电信条例》将互联互通规定成为一种强制义务，虽然现在电信企业之间都提供网间的互联互通，但总体来看网间的互联互通质量令人担忧。在现实中，主导运营商网络内部的通信畅通无阻，而网间互联中通信严重不畅的情况却时有发生，最突出的问题是“联而不通、通而不畅、畅而不久” 的问题。虽然工信部要求，电信业务经营者应当保证网间通信质量不低于其网络内部同类业务的通信质量。但《电信条例》对互联互通规定过于笼统不利于实际执行。另外，工信部对电信互联互通出台了一系列的文件，其他相关部门制定了一些红头文件，但是，这些文件规定立法层级低缺乏权威性。除此之外，现有的这些文件规定之间对互联互通的规制存在着监管空白，如1999年颁布的《电信网间互联管理暂行规定》，虽然此规定对互联互通的技术规则做了说明，但基于5G时代对网络互联互通的要求明显提升，二十多年过去了，科学技术日新月异，但此规定并没有做相应完善，显然不利于现在电信互联互通的开展。

(三)拒绝或妨碍互联互通的法律责任缺位

从2001年工信部出台的《电信网间互联争议处理办法》中可以看出，我国对互联互通的争议的解决主要依靠行政部门的行政手段。这主要是由于我国电信业的历史发展形成的证监合一的监管模式造成的。在缺乏独立规制机构的模式下，规制机构很难放弃对电信在位企业的保护，或是放弃自身超出电信市场利益、消费者利益，保持完全中立的角色。从维护电信市场公平竞争的角度出发，行政协调方式的救济手段不仅低效，而且造成拒绝或妨碍互联互通的民事责任、刑事责任的缺位。囿于互联互通法律责任的缺位，使得违反互联规定的企业违法成本过低，导致实践中人为中断网间互联的恶性事件时有发生。另外，法律责任的缺位，也使得法律救济途径单一，主导运营商破坏互联互通的行为时有发生。主导运营商通过自身的网络优势，恶意提高竞争对手、市场潜在进入者的市场进入成本，破坏电信市场公平竞争格局的形成。按照《电信网间互联争议处理办法》，相关企业只有通过行政协调这一途径保护自身权利。缺乏诉讼的救济途径，使得具有权威性的司法部门无法肩负起电信5G进程中维护公平竞争秩序、权威性分配网络资源的重担。