互联互通规制制度及其对企业社会责任的影响

所谓互联互通是指，如果同一市场上存在多个运营商，当不同运营商的用户之间希望进行联络时，在他们之间建立一个物理的网络连接，使得各方用户之间能自由通信，或一个网络用户可使用另一个网络的服务与资源。而为了达到不同运营商之间有效地运营和兼容，在网络衔接处采取一定的技术手段，使数字传输能在不同网络之间平滑过渡。

(一)互联互通的理论认知

实施互联互通规制，强制在位企业必须开放网络，允许其他网络施行双向进入，主要基于以下考虑:

第一，网络的外部性。5G时代电信进入全业务时期，由于通信、网络视频、互联网中存在着不同网络，若相互不能连通，则会损失其最重要的网络外部性，这与电信业5G的全业务发展目标相背离。因此，必须强制性要求网络之间互联互通。根据2003年《中国统计年鉴》，互联互通后中国电信的价值增加4.13倍，中国联通增加10.32倍，中国铁通增加254.03倍。信息产业部曾在1999年对中国联通和中国电信的电话业务量做过一次调查，数据表明在两个企业间的移动网和固定电话网之间的通话量占到90%以上，而网内的通话则不足10%。互联互通后，网际通话增加会给网络企业带来收益增加的好处。

第二，所有权的社会性。所有权的社会化导致企业社会责任，互联互通的强制义务基于“所有权的社会责任”以法律手段“限制私人所有权”。^[15]一般而言，企业社会责任被理解为“企业在追求利润最大化之外，对企业的所有非股东利益相关者所负有的责任”，^[16]包括以下内容:对雇员的责任，对消费者的责任，对债权人的责任，对环境、资源与的保护与合理利用的责任，对所在社区经济社会发展的责任，对社会福利和社会公益事业的责任。具体而言，电信网间的互联互通义务是规模大的企业对规模小的企业的责任，在位企业对新参与竞争企业的责任，运营企业对消费者的责任和社会公共利益的责任。且这种责任并非道德上的自愿义务，而是法律上必须执行的强制义务。因而，与通常意义上的企业社会责任相比，具有较强的强制力。

第三，竞争的公平性。虽然互联互通会给企业带来正的外部性，但居于主导地位的企业处于排斥竞争的目的，往往不愿意履行义务，或者采取技术手段影响互联互通质量，从而影响竞争对手声誉。拥有基础网络的在位企业可能利用甚至人为地制造竞争对手的网络与自身网络不兼容问题，增加与现有网络连接的难度和成本，阻止新用户加入企业拥有的网络。^[17]例如，美国AT＆T公司曾经对电信业提出“一个网络、一个政策、普遍服务”的策略，明确把建立电信行业的垄断地位作为战略目标，利用其在长途网络方面的独家垄断优势，禁止任何其他电信公司入网。同时，大幅度压低本地业务资费、利用高额长途资费对本地业务进行补贴。从而使美国其他电话公司纷纷破产或被兼并，曾一度从6000多家减少到1500家。当时正是缺少有效的互联互通和接入费规制，AT＆T才得以确立垄断地位。在我国，互联互通质量不高的问题依然存在，跨网络通信接通率不高或连通质量差的现象普遍，电信行业恶意阻断互联互通，导致网间“联而不通，通而不畅，畅而不久”的事件不胜枚举。如:诸多广电宽带的用户抱怨，在网络高峰时期网络访问速度下降的太厉害，有时候到无法忍受的地步，而电信用户却没有这样的问题。根据工业和信息化部统计，中国电信和中国联通直连宽带为261.5G，仅占两公司拥有国际出口宽带1078G的24.3%，从互联质量看，两公司2011年1～9月互联延时为87.7～131.1ms，这不符合原信息产业部《互联网骨干网间互联管理暂行规定》延时率不得高于85ms的要求。这可能是设备相互兼容的问题，但根本原因还是主导运营商故意排斥非主导运营商竞争的不当行为。因为不同网络之间的互联互通削弱了处于优势地位企业的竞争优势，排除了其对网络正效应独占或控制的权利，从而将网络正效应收益变成由不同的企业共享。^[18]因此，对互联互通进行规制是确保非主导企业与主导企业公平竞争的重要条件。另外，基于公平竞争的考虑，有学者认为，互联互通义务来源于反垄断法法理上的“基础设施理论”。^[19]在这一意义上，可以将互联互通规制制度作为反垄断法的组成部分。但反垄断规制机构并不掌握互联互通规制所需的专业知识、技术手段和企业成本等有关信息，无法监控互联互通质量。同时，由于反垄断法的事后调整性，单独依靠反垄断法难以有效预防互联互通问题的产生，还有可能引起规制执行的不确定性。

第四，消费的方便性。若存在数个互不相连的网络，消费者必须在不同网络之间切换，才能实现与其他网络用户连接或到达其他网络连接到的需要。这就会带来消费上的不便利性，导致不必要的浪费。欧盟的互联互通指令的规定，无论网络运营的安全性，还是网络维护的完整性，都不能成为成员国拒绝互联互通的合法理由。^[20]互联互通非常重要，已成为企业的强制义务。

(二)互联互通的实现形式

三网融合中企业可以采用协议、仲裁和规制等形式实现互联互通。

第一，按照契约自由原则，签订互联互通协议。例如，“台湾电信总局” 制定的“第一类电信事业网路互连管理办法”第10条规定:“第一类电信事业网路互连时，得依双方之协议决定网路互连相关设施之设置、维修、场所及相关费用。”因此，互联互通原则上由经营者自行协商决定网络接点的设置、互联互通相关设备、维修、场所及互联互通的相关费用。^[21]若5G电信运营商企业数量较少，在实力相当的情况下，容易达成协议。但这一形式有三大缺点:(1)若企业数量较多，相互之间协商成本较高，难以在短期内达成协议。长期的协商、谈判，可能带来过高交易成本，不利于维护主导企业和消费者的利益。(2)企业实力悬殊，主导企业往往拒绝以合理条件与其他企业互联互通，即使企业间能够达成互联互通协议，其条件也是不对等的。(3)若企业在竞争中形成均衡地位，相互之间为获取较高服务价格，易合谋抬高接入费，从而抬高经营成本，达到向消费者收取高额服务费的目的。(www.xing528.com)

第二，达成仲裁协议，由仲裁机构进行仲裁。在互联互通进行到某一阶段陷入僵局时，外部的干预就显得比较重要。此时，将互联互通争议提交仲裁机构进行仲裁就颇有意义，且这一形式相对公正，不易受到利益集团俘获的影响。但也有两方面缺点:　(1)电信业的互联互通协议具有很强专业技术性，仲裁机构不具有掌握信息技术知识的专业人士；(2)在仲裁机制下，也可能出现企业相互串通抬高接入费损害消费者利益。

第三，强制性赋予互联互通义务，在规制机构规制之下实现互联互通。在互联互通的双方谈判过程中，常常会对互联互通谈判指导原则的具体解释产生分歧或异议，这样就会使互联互通谈判陷入僵局，拖延互联互通的谈判进程，此时，来自规制机构进一步的干预就显得尤为重要了。例如:日本《网间互联基本原则》规定:“指定运营商有义务提供非捆绑网络的最小元素，包括用户网络的接口装置(装在用户侧的用户线路终端设备)、本地用户线路(在本地交换设备和网络接口设备之间的传输设备)、本地交换设备、汇接交换设备、本地传输设备、本地交换设备之间的传输设备、局间传输设备(本地交换设备和汇接交换设备之间的传输设备)等设施。”^[22]

(三)互联互通的规制原则

妨碍互联互通的行为，通常是主导企业利用其拥有网络的优势地位排斥或限制市场竞争，其行为可归于滥用市场支配地位，由反垄断法规制。但互联互通的专业性强，因此必须由专门的行业法律进行规制。特殊条件下，非主导企业也可能提出超过合理标准的要求，形成对主导企业过高的互联互通成本。在上述两种情况下，规制机构都应采取强制措施处理，规制互联互通需遵循以下的原则:

第一，非歧视的公平接入。即在技术标准、接入费用、互联质量、互联时限等方面，企业应对不同网络提供同样的条件，而不论网络是否为自己所有，不得以任何理由歧视任一网络。严格禁止在价格、条件上，对任何接入方、消费者有任何歧视性待遇。

第二，经济效率。即促进网络服务的使用者有效使用网络设施；促进网络所有者在降低成本的同时，对网络进行投资和维护；在基本设施和服务领域形成有效的市场准入。^[23]

第三，有效竞争。即互联互通能确保企业之间相互竞争，防止任何一个企业利用互联互通进行不正当竞争或限制竞争行为。

第四，信息公开。即规制机构应公开与互联互通有关的规制措施，企业之间争议的裁决，以及其他影响现有和潜在企业公平参与互联互通的信息。欧盟97/33/EC指令第6条、第7条对信息透明和公开作出了规定。具有实质性市场支配力的企业有义务向潜在的互联互通合作者提供谈判互联互通协议所需要的所有信息和技术细节；且互联互通协议还应报送规制机构，同时根据有关利益主体要求而提供。规制机构公开时虽然必须删除与协议各方商业策略有关的合同条款，但无论如何，互联互通资费、条件和条款，以及普遍服务义务等细节必须公开。^[24]信息公开可有效防止主导企业以保密协议为手段，向竞争者提供不利的互联互通条件，如限制业务功能、收取高额费用等，阻碍竞争者的公平竞争。