评刘轩著《日本经济转型与治理变革论》的问题主义边界定位与市场增进

平力群

在市场经济条件下，政府和市场的边界在哪里？国家直接干预经济、制定经济规制或改革规制的依据是什么？国家或公共主体作为市场主体，直接经营国有企业或参与公共治理的行动逻辑是什么？对此，无论是理论研究者，还是现实改革家，都难以给出一个标准的改革思路和治理方案。然而，当我们从现实的问题主义方向出发，基于历史制度的自然演化和个人有限理性的客观认识，探求解决经济体制自身的矛盾和公共治理困境时，似乎可以渐进地找到一个合理的可行性方案。

所谓现实的问题主义，对于政府来说，就是面对客观存在的不得不必须着手解决的体制冲突和现实矛盾，逼迫政府不得不减少干预或放弃干预，不得不放松规制或全面改革现行规制体系，以谋求建立新的制度体系或以新的主体身份参与公共治理的行动原则。坚持现实的问题主义，就是要承认现有历史制度的自我演化背景，尽量避免国家和政府对市场经济活动的过多人为干预，而坚持贯彻“守夜人”的角色定位。特别是不能基于某种意识形态或个人理念而过分强调设计主义。在近代经济发展历史上，由于无视个人有限理性这个客观事实，超越国家或政府的行为边界，过度采取先入为主式的人为制度设计，曾经给我们留下过无数的惨痛教训。

合理的制度体系一定是相对的，是随着社会发展及环境条件变化而不断调整的。在市场经济条件下，在保持制度相对稳定的同时，应特别关注制度与社会发展阶段的适配性，并适时地调整规制边界、规制方式和治理结构。在日本，通过“激进”的战后改革，形成了政府高度规制的战后市场经济体制，并创造了高速增长的“日本奇迹”，成功实现了对欧美先进国家的追赶，并逐步迈入了成熟社会。战后日本经济发展的一个重要特征是:迫于解决经济发展中的棘手问题和制度性矛盾，日本政府不断调整自己的行为边界，通过放松规制和改革规制，以增加市场主体的活力。“百年南开日本研究文库”所收刘轩的新著《日本经济转型与治理变革论》(江苏人民出版社，2019年)，抓住了“日本经济发展不同阶段的政府边界调整和市场增进性制度改革”的主线，在对战后改革、市场经济体制与规制体系及其变革等系统研究的基础上，对日本国有企业的民营化与治理问题、财政投融资改革、房地产政策、通货紧缩以及国立大学改革等问题进行了深入透视。该书汇集了作者近20年来关于日本经济问题研究的主要成果，是作者对日本经济社会观察与思考的结晶。

只有了解制度的源流，才能真正理解与发现推动制度演化的要因。第二次世界大战战败后，在美国占领军主导下，日本政府通过实施财产税法、解散财阀、农地改革、教育改革、劳动立法等措施，推动了具有划时代意义的战后民主改革。与对日本战败后美国占领军主导下的日本社会民主化改革的研究主要集中在“解散财阀”“农地改革”“劳动改革”等三大邻域不同，《日本经济转型与治理变革论》一书对日本财产税法及其政策价值进行了阐述。指出战后初期，在美国占领军的主导下由日本政府实行的财产税制度，不仅通过25%—90%的一次性财产税、100%的一次性战时债务补偿税，直接剥夺了从天皇、贵族到大财阀、大地主的绝大部分财产，而且还通过20%—75%的个人所得税、20%—90%的继承税等调整了过分悬殊的个人收入分配模式，确立了战后财产收入再分配的制度框架。正是由于财产税法的实施，从事实上起到了财富再分配和经济民主化的作用，客观上彻底消灭了自明治维新以来一直存在的贵族阶级和大财阀、大地主阶级，奠定了日本“一亿总中流”社会的经济基础，为战后日本经济高速增长和政治稳定创造了有力的制度环境。

规制的全称是“公共规制”，作者针对规制研究泛化问题，对规制概念进行全方位探讨。作者认为，从本质上看，规制是一种政府管理行为，因此，规制定义应该且必须揭示该政府管理行为的特殊性，即必须揭示该政府管理行为的特定目的、对象、手段、方法，以区别于其他政府管理行为。无论该规制活动是否代表某些利益集团的利益，无论政府规制行为是否最终达到了预期目标，或实证主义学者对规制的实际效果如何进行事后论证，政府规制的实施毕竟是当时的政府在当时的制度环境条件下针对特定产业或企业所能够采取的理性管理活动。因此，对于规制的定义，应该更多地从管理学，特别是公共管理的角度着手，力争揭示规制行为本身的内在含义，即为什么规制、规制什么、怎样规制。

与此同时，必须注意将规制行为与其他政府行为、法律行为相区别，不能将市场规则、宏观调控等其他经济活动或手段全部视为规制。基于上述认识，作者给出了规制的定义，即在市场经济条件下，政府等公共机构基于一定的公共利益目标和法律法规，针对某些自然垄断性产业或特定经济领域的产业组织结构和经济行为直接采取的限制性规范和活动。

从规制实践角度看，规制的产生和发展一直围绕着政府对铁路、电力、电信等特定产业展开。作者以日本规制实践中的铁路、电力、电信民营化为研究对象，为日本规制改革研究提供了实证支持。规制缓和是从铃木内阁推行行政改革开始的，20世纪90年代后作为“平成改革”的主要内容继续推进，直到把“缓和”升格为“改革”。截至1998年的规制缓和涉及住宅、土地、通讯、流通、金融保险等广泛领域。1999年规制缓和委员会改称规制改革委员会。小泉内阁又提出了包括邮政事业的特殊法人民营化的口号。作者在梳理日本铁路、电信、电力等传统自然垄断性产业领域所经历的竞争、垄断、分割、竞争的变化的基础上，分析了日本政府调整、完善规制的过程。(www.xing528.com)

在规制缓和的背景下，实现了“国有铁路”“日本电信电话公司”与“日本转卖公司”等三公社民营化。以日本电信产业规制缓和、改革为例，作者指出，在垄断经营的电话时代，事前性、裁量型、制裁型规制构成电信规制的主体。进入信息时代以后，事后性、规则型、激励型规制将逐渐成为电信规制的发展方向和主流。在电信企业的行为规制方面，随着电信产业规制改革实践的不断深入，发达国家的电信行为规制日渐趋同。从互联互通的法定义务规定到长期增量成本结算办法，从普遍服务的垄断性厂商负担到普遍服务基金制度的建立，从价格规制的公正报酬率模式到价格上限模式，无论是规制内容还是规制方法，美、英、日等发达国家基本采取了相同的规制模式，并在维护电信服务的正常运营，保护消费者利益方面起到了积极作用。作者强调，对于民营化来说，政府既是民营化的推动主体，同时也是民营化改革的对象。对于政府来说，民营化本身并不是目的，而只是转变经济体制和调整经济结构的必要手段。民营化是一个通过政治经济博弈打破现存社会均衡格局，建立新型均衡的过程。

尽管日本规制改革还有待深化，但作者对日本规制改革给予了肯定。作者指出，如果说规制的目的在于反对垄断和确保基础服务的公共性，那么顺应时代发展要求，推动电信规制改革的目的则在于打破传统的垄断，引入竞争机制，以使铁路、电力、电信等特定产业释放更大的发展潜力，从而更好地满足人们的生活和社会发展需要。但作者同时指出，从促进经济效益和确保公共性角度出发，仍然需要对基础业务继续加以适当的规制。因此，对于非自然垄断产业，应以反垄断政策为主，而对于自然垄断产业，则应以规制政策为主。这样，既可获取自然垄断产业的规模经济，又不至于引发严重的垄断弊端，解决产业政策中的“两难抉择”。但这种“双赢”能否成为现实，则取决于规制政策的设计。

作者观察到日本政府在奉行“小财政主义”的背后，推行着“大财投主义”。“大财投”是战后日本政府积极干预国民经济的重要手段。因此，在研究战后日本政府的资金供给政策时，相对于财政政策，更应该把财政投融资作为重点研究对象。所谓财政投融资，就是财政机构的资金和政府掌握下的资金按照一定计划所进行的出资和融资。其性质属于国家干预国民经济的“政策金融”，作为日本政府的“第二预算”实际上构成了“战后日本财政制度的骨骼”，是建立国家垄断资本主义的一大支柱。日本财政投融资是日本实施规制的经济基础。

具体负责财政投融资资金运用的是政府金融机构。政府金融利用原资资金和自有资金，按照法律所规定的业务范畴进行融资活动。其投资对象主要是一些基础行业和涉及国计民生的基础设施，以及一些私人企业无法经营或不愿经营的重要产业和部门。财政投融资制度作为战后日本财政制度的重要内容和日本政府的“第二预算”对国民经济的发展和稳定具有一定的调控作用，对民间金融机构的融资活动也具有示范和诱导作用，是日本政府实施规制的经济基础，这也决定了日本政府改革财政投融资的谨慎性与不彻底性。

在完成工业化后的制度演进过程中，日本政府一直把适应经济社会演进的规制缓和、变革作为一个政策课题。泡沫经济破灭后陷入长期低迷的日本政府和企业更是将探寻新的经济增长点和企业创新之路作为重点。作者强调指出应重视对日本政府推动规制缓和、改革经验与教训的关注与研究。

(作者为天津社会科学院日本研究所研究员)