政策性金融机构是指那些由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融机构。在绿色金融领域，政策性金融机构是政府与微观主体互动的媒介，在二者之间担任着“润滑剂”的作用。作为政策性金融机构的最大投资者和发起者，政府在绿色金融领域的参与也体现在政策性金融机构的行为之中。下文将具体介绍世界上主流国家的政策性金融机构。
（一）英国绿色投资银行（Green Investment Bank）
为了鼓励更多的社会资本投资于存在市场失效的绿色环保项目领域，英国政府于2012年10月投资成立了这间全球首家“绿色投资银行”（以下简称“绿投行“）。绿投行由英国政府全资控股。作为绿色投资市场的“催化剂”和”补充者”，其宗旨就是引进和鼓励更多的私有资本投入到绿色经济领域，发挥“绿色影响力”和实现“盈利”是其基本任务。[2]“绿色影响力”是指投资活动应限制在“绿色项目”，即那些符合英国政府的环境保护政策和可持续发展目标的项目。[3]“盈利”目标凸显了该银行作为一家独立、可持续运营的金融机构。
图5.1 国际上主要的政策性金融机构及其政府参与手段
英国绿投行的资金流如图5.2所示，该银行不与私营部门争夺市场，而是作为一种“额外的”投资。它挤入而不是挤出私人资本，从而促进英国的绿色经济转型。在整个资金流动中，原投资资金将进行循环投资，部分盈利用来支付所需费用。所以，绿投行运作的原理是用较少的财政资金撬动更多的私人资本，其撬动市场资金的平均比率是1∶3，具体项目的撬动比率从1∶1.5到1∶10不等。截至2017年末，绿投行总投资额如表5.1所示。
图5.2 英国绿色投资银行资金流
表5.1 绿投行年投资额
2017年8月，英国政府将该行出售给了私人投资机构麦格理集团（Macquarie Group）。虽然该银行不再属于英国政府所有，但是双方达成协商，英国绿投行将继续支持低碳项目，也就是说英国绿投行将继续保留政策性金融机构的部分功能。该私有化的完成实质上是英国绿色金融的发展开始由“政府引导＋公私合作“向”市场主导”转型。[4]政府在该银行未私有化之前一直处于一个引导者的地位，通过五年与私人部门的合作，绿色金融市场已经被启动，后续的完善就交给市场去完成。[5]
（二）德国复兴信贷银行（Kreditanstalt für Wiederaufbau，KfW）
德国复兴信贷银行是由德国联邦政府和州政府全资拥有的国家开发银行，主要为个人的房屋建设、现代化和能源节约提供规划服务。该政策性金融机构最早在德国开办绿色金融业务，其业务活动在德国乃至欧洲和全球范围内发挥着重要的作用。
德国政府携手KfW参与到了绿色金融体系中，例如德国联邦政府对KfW的绿色金融债券提供担保，降低了投资者的预期风险。从2014年7月开始，KfW就开始发行绿色债券为可再生能源项目融资。截至2014年末，KfW发行两支，筹资27亿欧元。2015年，其发行了5支，筹资37亿欧元。KfW还用低利息率贷款的方式来鼓励中小企业进行绿色投资。
政府除了对KfW的金融产品有相应的鼓励措施外，对KfW银行本体也有一定的鼓励政策。例如，尽管KfW是国有机构，但是它不用向国家缴纳股利，也不用缴纳所得税。当然，KfW作为政策性金融机构，政府也对其进行了一系列的规制：它的各项活动都是通过公开透明的招标形式进行，由政府组成的监事会对业务进行监督；在KfW绿色金融实施的过程中，环保部门对其有审核的作用；每个节能环保项目要获得贴息贷款，必须得到环保部门的审核。
此外，KfW在成立的时候制定了《德国复兴信贷银行促进法》，确立了KfW与商业银行不是竞争而是合作的关系，使得整个银行体系协调统一地推动绿色金融的发展。
（三）日本开发银行（Development Bank of Japan，DBJ）
日本政策投资银行是日本国有的政策金融机构，主要投资于政府确定的政策性重点项目，其经营不以盈利为目的，不参与市场竞争。
作为国有的政策性金融机构，日本开发银行的行为也间接地反映了政府的参与。日本开发银行在2014年发行了绿色债券（Green Bond），[6]所筹集到的资金将用于资助合格资产（eligible assets）。例如，由DBJ绿色建筑认证计划（DGJ Green Building Certification Program）认证的绿色建筑，[7]在2014—2016年发行了可持续发展债券（Sustainability Bond），所筹集到的资金将用于DBJ环境评级贷款计划、[8]DGJ绿色建筑认证计划认证的绿色建筑融资[9]和可再生能源和清洁项目。
日本开发银行除了自己发行债券外，还积极与商业银行进行合作。由于日本开发银行具有较为完善的环境评级体系，商业银行在收到企业相关贷款的申请时，可以将贷款企业的信息导入日本开发银行的环境评价体系，由日本开发银行帮助商业银行对贷款企业进行评估并判断是否放贷。
除了开发银行自己的金融活动之外，政府也有直接参与到其运作之中。例如日本环境省和日本开发银行合作推出的环境评级贴息贷款业务。[10]该业务规定在接受环境评级的企业中，承诺削减二氧化碳排放量的企业，在申请二氧化碳治理资金贷款时，可以获得进一步的利率优惠。(www.xing528.com)
（四）法国开发署（Agence Française de Development）
法国开发署是一家公立的金融机构。它经法国政府授权，通过官方提供贷款的方式向发展中国家提供援助。法国开发署在全球五大洲及法国的海外省对以下项目提供资金：由当地公共权力机构、国有企业或私营及合营部门运作的经济、社会项目，例如在中国的绿色中间信贷业务。法国政府授权法国开发署与中国财政部签订协议，通过中国的金融机构为中国节能项目提供优惠利率的资金和技术援助。中国的商业银行引入法国开发署专项资金，以中间信贷项目贷款和转贷款方式，为各类企业的节能减排和可再生能源项目提供个性化项目融资支持。在我国从事这一业务的主要是浦发银行、华夏银行和招商银行。业务流程如图5.3所示。
图5.3 法国开发署在中国的中间信贷业务
发展中国家依托法国开发署低利率的贷款资金，提高了项目的经营收益，同时法国开发署也为发展中国家提供国际前沿技术和咨询服务，帮助企业实现绿色升级换代。[11]
（五）中国国家开发银行（China Development Bank，简称“国开行”）
中国国家开发银行成立于1994年，是直属中国国务院领导的政策性金融机构，其最大股东是中国财政部。国开行主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。
2017年初，国家开发银行开始发行绿色金融债券，其发行绿色金融债券所募集的资金将支持环保、节能、清洁能源等绿色产业项目，增加开发银行绿色信贷特别是中长期绿色信贷的供给，推动我国绿色金融体系建设，并巩固开发性金融支持绿色发展的引领和主力地位。该债券在2017年一共发行了5次，共筹资259亿元人民币。截至2017年末，闲置资金约为83.51亿元人民币。2018年国家开发银行继续将2017年的闲置资金投入绿色产业项目，截至2018年第一季度末，2017年所发行的绿色金融债券投放金额总计248.56亿元。国开行还在2013年开始实施了绿色信贷工程，下表是近些年来的发行额。
表5.2 国家开发银行绿色信贷发行额
数据来自2014—2017年国家开发银行年度报告（本书在编纂时2018年数据还未公布）。
（六）美国进出口银行和各个州的绿色银行
美国进出口银行（EXPORT-IMPORT BANK OF THE UNITED STATES）是一家独立的美国政府机构，其主要职责是通过提供一般商业渠道所不能获得的信贷支持促进美国商品及服务的出口，增加就业。尽管其业务领域在进出口，但是也有涉足绿色金融领域。例如其指导方针规定，对于超过一千万美元的融资项目，进出口银行根据该项目对环境的影响程度对其进行筛选，在申请融资项目审核时，申请人要提供完整的“环境审查报告”。[12]
美国的一些州也有自己的绿色银行，如纽约绿色银行、康涅狄格州绿色银行、新泽西州能源适应力银行。其中，纽约绿色银行是美国的第一家绿色投资银行，首轮由政府注资2.1亿美元以促进纽约低碳技术的发展。美国绿色银行的共同特点基本上都是利用财政资本来拉动私人资本投入到绿色项目中，同时提供绿色金融产品来支持绿色项目的实施。
（七）小结
分析以上各国的政策性金融机构，可以发现它们有如下特点：
有政府的资金作为支持。政府是政策性金融机构的最大股东，而且往往是它们的发起者。
不以追求利润最大化为主要目的。政策性金融机构建立的初衷都是为了引导私人资本流向绿色投资领域，利用财政资金拉动社会资本的投入。同时，它与商业银行是合作而不是竞争的关系，起的往往是“引导性”的作用。
具有特殊的融资机制。资金来源除了国家的官方拨款外，政策性金融机构本身还可以以发行债券的方式筹资，而且这些资金也都是作为低息贷款流向绿色项目。
都服务于绿色金融领域。
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