亚洲开发银行利益冲突制度对我国的启示

自1998年颁布反腐败政策以来，亚洲开发银行不断重申腐败的危害，利用金融机构的行业影响力，发挥国际组织对成员国的约束功能，致力于打击业务领域内的腐败行为，提高了亚洲开发银行工作人员及成员国的反腐败理念和道德标准，有效地遏制了腐败活动在亚太地区的蔓延势头。亚洲开发银行在反腐败工作中一贯秉持的合作互助的原则，广泛开展了国际合作和区域援助，为亚太地区的反腐败行动树立了典范。从亚洲开发银行的反腐败实践经验来看，其反腐败机制之所以发挥良好的预防和打击腐败行为的效应，离不开以下几个方面的关键要素。

（一）清晰的反腐败角色定位

通过对亚洲开发银行反腐败机制的系统阐述，我们除了从制度层面直观地了解亚洲开发银行的反腐败机制之外，还可以从其系统的制度构架和机构设置中抽象出一种积极主动的反腐败角色定位，这不仅是亚洲开发银行对待腐败问题的态度体现，而且形成了其反腐败机制的制度基础，推进了该机制的有效实施。

与专门的反腐败机构相比，亚洲开发银行在打击腐败的行动中扮演的是一个“兼职机构”的角色，“兼职”这并不是说亚洲开发银行对待反腐败问题仅仅是有余力则为之的态度，而是指亚洲开发银行出于特定的行业属性及反腐败诉求，更多地采取了不同于专业机构的反腐败模式。具体而言，作为多边开发银行，亚洲开发银行的成立旨在为成员国提供资金援助等以谋求经济发展，最大限度地消除区域范围内的贫困现象，因此亚洲开发银行的最主要工作是在适当考虑经济原则的情况下，保证其资金的公平、高效地为成员国提供融资服务，这似乎并未涉及到亚洲开发银行的反腐败职能。但若就这两方面的问题做进一步思考，我们不难发现，为实现亚洲开发银行宗旨而确定反腐败职能是顺理成章的。亚洲开发银行认为腐败将带来诸多危害：会阻碍经济的发展，会使拥有合法权利的人们无法享有资源，转而将资源分配给富有、有权力和有良好政治关系的人，若干领域中的腐败还将侵蚀公共财产，例如腐败影响国家政府采购，致使政府为商品和服务支付了成倍的费用，亚太地区的腐败现状也证实了腐败的上述危害的存在。由此引发的成员国对亚洲开发银行的反腐败援助诉求，就成为了亚洲开发银行发挥反腐败职能的最根本的动力。因此，“兼职”是由亚洲开发银行本身的机构性质所决定的，而打击腐败与其相关融资职能的发挥不无关联，并成为与“治理”并重的两大战略问题，有着成体系的制度规范以及有效的执行、审查机制，这种反腐败机制已然成为了其业务有效开展的重要保障。

（二）高效的内部报告及调查机制

亚洲开发银行的反腐败机制一贯重视对腐败的预防，而有效的预防要求尽可能发现疑似的腐败行为，亚洲开发银行所建立的内部报告及调查机制大大节约了反腐败成本，同时提高了亚洲开发银行内部工作人员的廉正意识。

亚洲开发银行为鼓励工作人员或外部各方对腐败行为进行举报，设定了简易的报告制度，而且所有的报告都将被调查接受。具体而言，根据亚洲开发银行廉政原则与指南的规定，亚洲开发银行工作人员有义务举报涉嫌违反廉政政策的行为，这类举报无需任何事前手续且形式灵活，例如可以电子邮件、传真进行投诉，甚至口头形式的投诉。该指南还明确规定OAI都应当尽可能地接受所有的投诉，而无需前置的审查程序。在政策的鼓励之下，亚洲开发银行收到的投诉数量逐年攀升，意味着越来越多违规行为或不当行为，暴露在亚洲开发银行的监控之下。数据显示，2011年亚洲开发银行OAI共收到了225宗投诉，主要涉及在亚洲开发银行资助、支持或管理的活动中存在的违反廉政政策的行为，以及亚洲开发银行工作人员涉嫌的不当行为。其中，就投诉来源来说，53%的投诉来自于亚洲开发银行工作人员，而44%来自外部各方，余下的3%投诉来自OAI进行的项目采购审查（Project Procurement-Related Reviews，PPRRs），较2010年亚洲开发银行员工的投诉比例有所提高。在投诉的渠道方面，电子邮件是最常用的，2011中的166宗投诉通过电子邮件上报给OAI，占所收到投诉总数的74%^[16]。

由于投诉的形式要件相当宽松，如果亚洲开发银行对所有的投诉都无条件地展开调查，不免会产生滥用投诉权利或恶意陷害的情形，造成资源浪费，甚至导致投诉制度实施效果的扭曲。为了避免这种情况，同时保证对投诉进行有效的后续处理，指南规定了调查前的实质审查制度。OAI接受投诉之后，还需要严格地根据筛选标准，对投诉进行评估以确定是否进行进一步调查，筛选标准在廉政原则与指南中被明确为四点，包括在OAI管辖权限内、投诉的可信度、可证实度以及重要性。在2011年亚洲开发银行所收到的投诉中，94宗被正式调查，109宗仍在评估中，117宗被终止。当然终止并不必然表示投诉不具备可信度或存在错误，有可能是不在OAI的权限范围，例如行为未涉及亚洲开发银行资助或管理的活动。亚洲开发银行强调通过定期培训等方式加强工作人员的反腐败意识，所以亚洲开发银行员工的投诉更容易符合展开调查的实质审查要件。在2011年被正式调查的投诉中，有60%的案件来自亚洲开发银行工作人员。OAI预计，继续开展认识腐败行为的活动，使其工作人员更熟悉实质审查要件的投诉情形，这一比例还会提高。

亚洲开发银行调查范围，涵盖了廉政原则与指南中所定义的腐败行为类型，OAI在2011年进行的调查，包括违反亚洲开发银行定义的廉政政策行为。对欺诈行为的指控占60%左右。舞弊、串通、胁迫行为大致占37%，剩下的3%包括违反制裁和利益冲突规则的情形。同时所调查的案件主题，既包括了了亚洲开发银行工作人员涉嫌的不当行为，也包括了亚洲开发银行资助项目中的腐败行为。(www.xing528.com)

（三）严格的贷款及采购项目监控制度

亚洲开发银行一直将的预防贷款及采购项目中的腐败作为反腐败工作的重心之一，总的来说，亚洲开发银行的监控措施包括业务领域的制度规制，以及对资助项目的复审和调查。

我们已就亚洲开发银行业务政策中的反腐败规定做了详细论述，简而言之，在贷款资金的管理方面，亚洲开发银行首先通过对执行机构财务管理和报告要求，控制贷款资金用途，严格遵守贷款支付程序，最大限度地保障了亚洲开发银行资金的专用性和安全性；其次，考虑到贷款资金的大部分将被投入到相关的采购项目中，亚洲开发银行也将采购过程纳入了监控视野，借鉴世界银行的经验，对采购规则做了相应修改，增加了若干预防腐败的具体规则，提高了参与亚洲开发银行资助项目的成员国、供应商等执行机构各方的廉洁意识。

之所以说亚洲开发银行重视其资助项目的廉洁度，除了它在相关的业务政策中特别规定了反腐败条款之外，一个重要的原因是OAI历年所进行的投诉调查中，有关亚洲开发银行资助项目的案件都占有绝大部分的比例，例如2010年的84%和2011年的87%，有如此高的调查比例得知，资助项目中是腐败易发的领域，进行反腐败规制是相当必要的。此外，由OAI在各成员国进行的项目采购审查（PPRRs），旨在改善项目的监测和监督的质量，确保成员国的行为符合亚洲开发银行的政策和方针，重点是预防贷款或赠款协议出现违反廉政政策的情形。如果该审查发现有违反廉政政策的行为，则将为项目贴上“红标签”，经过进一步的审查，也可能导致OAI调查程序的启动。

（四）有力的制裁机制

针对资助项目中出现的腐败现象，亚洲开发银行最早在贷款支付手册中规定了暂停支付、取消支付、贷款提前到期等制度，这些做法并不具备制裁效果，实质上是亚洲开发银行的一种救济措施，仅仅能在腐败行为发生之后，用以避免亚洲开发银行资金损失扩大。而自亚洲开发银行廉政原则与指南出台，亚洲开发银行除了控制贷款支付这一手段之外，还具备了对参与资助项目的相关执行机构进行制裁的权力。

亚洲开发银行廉政原则与指南所确定制裁措施，能够发挥更有力的预防和惩罚效果：首先，被制裁方的范围较广，除了执行机构等参与资助项目运作过程的主体外，IOC或OAI还有权决定还对其他关联方采取制裁措施，即使他们并未直接参与违规行为。该其他关联方可能包括公司的所有人、董事、高级职员或大股东，甚至包括与执行机构存在家庭关系、控制或显著影响关系、共同所有或管理关系，以及存在协议或相互依赖关系（例如合资企业）的其他相关主体；其次，主要制裁措施是将从事了腐败行为的公司或个人，以及有必要制裁的其他关联方列入“黑名单”，禁止其参与亚洲开发银行所资助、管理或支持的项目，取消其与亚洲开发银行的业务往来资格，并在其未达到亚洲开发银行所提出的补救标准之前，该制裁措施将持续有效。从预防的角度来说，这无疑是一个迫使项目参与方保证业务廉洁性的有力手段；最后，亚洲开发银行与几大的国际金融机构共同签署的《共同执行禁止决定的协议》提供了一项协议机构间的交叉禁止措施，为亚洲开发银行的制裁行为提供了正式的国际条约依据，更重要的是在国际范围内加强了信息联络，可以使各金融机构更有效地预防、发现和遏制腐败。正如世界银行行长罗伯特·B.佐利克所说的：“各发展银行之间签署这项交叉制裁协议，传递了一个明确的信息：对一家银行的盗窃和欺骗行为，将遭到全体同业的制裁。给予我们全体发展银行一个强有力的新手段，要让在发展项目中从事欺诈腐败活动的企业承担责任，同时对企业在业务活动中廉洁自律也可以起到有力的激励作用。交通规则更严格了。这一协议也向各成员国政府强调稀缺的发展资金确保专款专用。^[17]”