亚洲开发银行的利益冲突防止机制

（一）贷款规则中的相关措施

根据《贷款支付手册》（Loan Disbursement Handbook），亚洲开发银行贷款项目的周期通常包括六个环节：项目立项，通常项目是在亚洲开发银行与发展中成员国进行定期磋商时确定的。立项前，亚洲开发银行的国别规划团对该国的经济状况、发展计划及优先发展计划进行研究；项目准备，亚洲开发银行实况考察团获取有关立项项目各方面的详细资料以确定是否进行下一步行动，考察的相关事项包括选择和聘用咨询专家、准备详细设计、准备招标文件、邀标、评标、授标及采购设备；项目评估，对立项项目的各个方面、所属行业或行业子部门加以审查和分析；贷款谈判和批准，当亚洲开发银行认为该项目适合其融资时，便进入正式的贷款谈判。当谈判圆满结束时，将向亚洲开发银行董事会提交一份批准贷款的建议书。一旦建议获得批准，亚洲开发银行行长与借款人的授权签字人签署贷款协定；项目执行，一般而言，贷款签字后90天生效；后评估，当完成项目完工报告后，在适当的时候，亚洲开发银行会派出后评估团。后评估团检查项目的准备、设计、评估和执行的各个方面、成本和收益、最初立项目标与最终项目结果的比较，此外后评估团将总结项目中的经验教训。后评估团的报告与项目完工报告一起形成项目绩效评估报告的基础。

从上述项目实施环节来看，亚洲开发银行为了保证其贷款资金能够全部用于促进发展中成员国经济发展的相关项目，每一个环节的设计无不体现着亚洲开发银行对项目的严格监督、审查以及对反腐败政策的遵守。我们认为，针对贷款项目中可能出现的腐败行为，亚洲开发银行从严格的贷款支付程序、采购项目中的反腐败、制裁措施等方面采取了有力的预防和惩罚手段。具体说来，包括以下两个方面的措施：

1.确保贷款资金用于预定的贷款目标

关于保障资金用途要求，最早见于《亚洲开发银行成立协定》第14条有关亚洲开发银行业务经营原则的规定，该条要求亚洲开发银行采取措施确保由亚洲开发银行提供、担保或参与的任何一笔贷款资金“只能用于该贷款被批准的用途，并注重贷款使用的经济性和效率性”。为了实现这一原则在业务经营过程中的有效性，亚洲开发银行于2001年批准发布了《亚洲开发银行资助投资项目的财务治理与管理指南》（以下简称项目管理指南），规定了其资助项目在财务管理方面的要求和程序，并就如何履行这些义务提供了指导。亚洲开发银行《贷款支付手册》（以下简称支付手册）中的相关规则也体现了这一原则的指导作用。

一方面，为保障亚洲开发银行资金用于预定的目标，项目管理指南为借款成员国，以及可能参与项目的规划、实施和/或经营的机构（统称执行机构^[5]）拟定了财务管理与报告要求。项目管理指南要求执行机构计划、完善和保持相应的财务管理制度。具体的财务管理制度包括与财务计划、规划编制、会计、报告制度、审计、筹资，以及与项目和执行机构的组织和人事安排有关的各项政策和惯例。亚洲开发银行将对借款人、执行机构用以支持项目实施和运营的财务政策和财务政策的效力进行评估，要求执行机构的系统必须详细地分析经营成本以控制日常支出，并及时披露亚洲开发银行贷款各类提款申请的依据，以保证项目中所发生的费用仅用于贷款协议中规定的目的。值得注意的是，项目管理指南中有关执行机构的规定，类似于反腐败政策中对被调查主体范围的描述方式，更明确地将一切有可能接触亚洲开发银行资金的机构，纳入了亚洲开发银行指南的规制范围。

另一方面，亚洲开发银行支付手册也为保障亚洲开发银行资金设置了相应的规则。首先，支付手册规定，在贷款发放之前项目执行和实施机构必须聘用合格的会计人员，在机构内部建立良好的内部控制和会计制度，并且要求执行机构在项目实施期间定期提交经审计的项目贷款账户报告，以及在财政年度结束后的6个月内向项目处或代表处，提交经审计的项目贷款账户报告和财务报告。如果审计中发现性质严重的问题，例如，挤占、挪用资金，没有提交凭证，将资金用于与项目无关的活动等，执行机构向审计机构和亚洲开发银行报告后，将立即采取适当的措施。其次，支付手册禁止借款人直接从贷款协定中“待分配资金”类别提取款项。因项目需要亚洲开发银行可以同意借款人的申请，将“待分配资金”或其他类别的资金重新分配给其他符合项目用途的类别，但这一般需要经与借款人一起检查项目进度后，亚洲开发银行项目检查团再对贷款资金进行重新分配。

2.严格的贷款支付条件

亚洲开发银行贷款支付手册是关于亚洲开发银行贷款支付政策和程序的操作指南，主要用于指导借款人及其项目执行机构从贷款账户中提取贷款资金。

首先，亚洲开发银行的贷款政策遵循成立协定对开发性项目的支付所规定的基本原则，除了上文中提到的确保贷款资金用途这一原则之外，还包括除非亚洲开发银行董事会特别批准，亚洲开发银行提供的贷款资金、投资或其他融资只能用于成员体内生产的货物和服务的采购；经亚洲开发银行批准后，借款人方能提取款项，用于支付项目实际发生的费用。

其次，在亚洲开发银行支付程序中，无论采用何种支付方式，都需要借款人将支付手册中列举的相关凭证（合同和已确认的采购单是所有支付程序都要求提供的凭证），随提款申请书一起提交给亚洲开发银行，作为向亚洲开发银行提款的前提条件。并且，亚洲开发银行还对不同的支付方式项下的提款凭证和相关信息，作出了有关妥善保存和定期审计的具体规定。例如，在适用归垫程序^[6]支付贷款资金时，亚洲开发银行可以允许借款人使用费用清单替代常规的提款凭证。按照规定，所有文件都应保存在项目执行机构的办公室内，以便随时供亚洲开发银行支付/检查团检查。如果亚洲开发银行在随后的检查中，发现费用清单程序下有任何付款凭证不充足或不符合亚洲开发银行融资政策，亚洲开发银行就会在后续的提款中扣减这部分不恰当的或不合格付款的金额，或者要求借款人或项目执行机构将同等金额的款项归还到贷款账户。

最后，支付政策中规定，特定情形下，经通知借款人和担保人（如有担保人），亚洲开发银行有权注销贷款未支付余额、中止提款或加速贷款到期，这些特定的情形包括：亚洲开发银行认定在由贷款资金融资的任何一个合同，借款人、担保人或贷款受益人的代表在货物或服务的采购、咨询商的选择或合同执行过程中参与了腐败或欺诈行为，而借款人或担保人没有采取任何措施弥补这一状况；亚洲开发银行认定由贷款资金融资的货物和服务的采购与贷款协定中规定的程序不符；借款人未履行贷款协定、担保协议或项目协议中规定的任何义务；借款人、担保人或项目执行机构未达到为保证项目成功执行的相关要求。(www.xing528.com)

（三）采购规则中的相关措施

货物、工程和服务的采购支出通常占据了亚洲开发银行融资资金的绝大部分，因此相较于其他领域，采购过程就显得非常脆弱，更容易被腐败行为侵入^[7]。关注采购过程中可能发生的腐败，并不是亚洲开发银行的首创。在亚洲开发银行发布采购规则之前，就有国际金融机构建立了自己的采购制度，以规制由自身提供资金而实施的采购行为，保障资金安全和项目成果。例如世界银行的采购指南，就提供了一套最复杂和彻底的约束制度，在一定程度上也被其他国际金融机构所采用，这些指南建立了一套成功减少腐败的系统^[8]。亚洲开发银行对采购行为的规制，大体上沿用了世界银行所确定的基本规则，同时又结合了亚洲开发银行本身的区域特点，形成了自己的采购规则体系。我们将对《亚洲开发银行贷款采购指南》（以下简称采购指南）和《亚洲开发银行及其借款人使用咨询顾问指南》（以下简称咨询顾问指南）中，有关预防和打击腐败行为的规则进行剖析。

在展开讨论之前，我们认为有必要弄清楚亚洲开发银行采购指南和咨询顾问指南的适用性，即在何种情况下借款人将需要遵循该两份指南。采购指南第1.5条的规定：“本指南所概述的程序适用于全部或部分由亚洲开发银行资助的所有货物和土建工程合同”，以及咨询顾问指南第1.8条规定：“本指南所概述的程序适用于全部或部分由亚洲开发银行贷款、技援或其他赠款或由亚洲开发银行或借款人执行的亚洲开发银行管理的资金资助的所有咨询服务合同。”由此看来，借款人^[9]所执行的货物、土建工程或咨询服务合同，只要使用到亚洲开发银行的资金，则应当适用亚洲开发银行的相关规则。并且，两份指南中都有规定指出，对于不由亚洲开发银行资助的合同采购，借款人可以适用其他采购程序，但此时借款人必须使亚洲开发银行确信，其所采用的程序有助于借款人履行其义务，使项目得以有效地实施^[10]。在适用范围上的明确性和广泛性，使亚洲开发银行更有效地将监控视角覆盖到资金运营的各个环节，从而也在打击腐败方面成效显著。

1.避免利益冲突

按照反腐败政策的要求，亚洲开发银行采购指南和咨询顾问指南都对利益冲突情形进行了规制。亚洲开发银行所称的利益冲突，是指一方的自身利益可能会影响其恰当地履行职责或责任、合同义务，或遵守适用法律与法规，并且此类利益冲突可能会导致或构成亚洲开发银行反腐败政策所禁止的一种行为。以咨询顾问指南为例，对利益冲突的规制，旨在使借款人和亚洲开发银行资助合同下的咨询顾问遵守最高的道德标准要求。

该指南对以下几种情形的利益冲突做了具体规制：其一，采购之间发生的冲突。即已被亚洲开发银行或借款人聘请，为项目提供货物、工程和服务（非本指南所涉及的咨询服务^[11]）的咨询公司或咨询顾问个人，均无资格提供与那些货物、工程或服务有关的咨询服务。相反，已被聘请为项目的准备或实施提供咨询服务的咨询公司或咨询顾问个人，均无资格接着提供货物、工程或服务（非本指南所涉及的咨询服务），而这些均源自或直接有关于公司或咨询顾问个人为项目的准备或实施所提供的服务。其二，咨询任务之间发生冲突。咨询公司或咨询顾问个人，均不能被聘请从事任何在性质上可能与咨询公司，或咨询顾问个人的另一项任务有冲突的咨询工作。同样，被聘请为咨询任务编制任务大纲的咨询顾问不应被聘请从事该项咨询任务。其三，与借款人人员之间的冲突。咨询公司或咨询顾问个人，与亚洲开发银行工作人员或借款人的人员之间，存在着商业上或家庭上的关系，而这些人员又直接地或间接地参与了合同任务大纲的编制、合同的选择、合同的监督等工作，这项合同便不能授予该咨询顾问，除非由这种关系产生的冲突已经通过亚洲开发银行可接受的方式在选择过程和合同履行过程中得以避免。

如果采购过程中发生了利益冲突的情形，且这种利益冲突会导致或构成反腐败政策所禁止的行为时，亚洲开发银行将采取恰当措施控制此类情形。如果亚洲开发银行认为利益冲突损害了采购过程的廉洁，则可能拒绝授标建议。

2.引入“无贿赂保证”条款

引入“无贿赂保证”条款，是亚洲开发银行对世界银行相关规则的借鉴。1997年9月2日，世界银行董事会同意修订其采购指南，在对投标文件中的要求中加入“无贿赂保证”。经借款人要求，这项规定可加入在世界银行资助的项目，要求公司有义务遵守与贿赂政府官员有关的当地法律。此后，亚洲开发银行反腐败政策对采购指南的修订建议即引入这一做法，于是亚洲开发银行采购规则经修订正式制定相关内容。

亚洲开发银行采购指南中，“无贿赂保证”条款具体表现为以下三种方式，咨询顾问指南中也有类似的规定：其一，亚洲开发银行资助的受益人可以要求投标人在亚洲开发银行贷款资助投标书中承诺在竞争及实施合同时遵从国家反腐败反欺诈（包括行贿受贿）的法律。经亚洲开发银行特别同意，可按借款人的要求，接受引入这样的承诺。其二，对于由亚洲开发银行全部或部分资助的合同，合同文件应包含承包商的承诺，即在有关采购或执行合同的过程中，除了其投标书载明的之外，没有赠予或收取费用、小费、回扣、礼品、手续费或其他款项。其三，亚洲开发银行有权要求在招标文件和亚洲开发银行资助的合同中包含一个条款，要求投标人、供货商和承包商允许亚洲开发银行或其代表检查其与投标和履行合同有关的账户、记录和其他文件，并由亚洲开发银行指定的审计师对其进行审计。

我们认为，该类条款在投标书或合同书中的引入，将借款人或执行机构违反亚洲开发银行反腐败规则的责任转化为合同义务，使相关利益主体遵守最高道德标准的义务明确化，使亚洲开发银行的相关救济和惩罚措施能够更有效地开展，对腐败行为产生了更高效的预防和惩治作用。