我国防止利益冲突政策和制度存在问题的优化分析

（一）制度的法律位阶太低，不系统

我国缺乏正式的独立的防止利益冲突法。与利益冲突有关的规定散见于各种规章、规定和党纪文件中，即便是《公务员法》也没有防止利益冲突的专门规定。法律位阶过低，首先将直接影响制度的法律效力；其次也会会引起法律冲突，因为对于腐败这一问题，引起人们重视也是一个递进过程，因此每隔几年甚至是每年就会出台一部政策性规定，这样的立法形式，所直接导致的后果就是通知、准则、决定之间效力相冲突，中央与地方的政策性规定相冲突；最后，各种法律、法规、政策性规定杂乱无章，不够系统，无论是实体法还是程序法规定都不够全面、系统，位阶太低强制性不够。

将利益冲突管理的伦理化与立法化相融合是OECD国家反腐败的普遍做法。一般情况下，防止利益冲突的法律形式有两种：一是将防止利益冲突纳入国家的刑法之中，使触犯防止利益冲突条款和刑事处罚联系起来，以国家强制机关为后盾力量，无疑增强了防止利益冲突制度的威严性和强制性；二是对防止利益冲突作概括性的行政立法，例如设置一些“准则”、“守则”之类的行政伦理法，对违规行为作出行政处罚，例如警告、处分、撤职等。因此，要使我国的防止利益冲突法律制度健全起来，必须将其纳入我国的正式法律体系之中，特别是要以独立的利益冲突法为目标，建立健全我国的防止利益冲突制度。

（二）已有的制度规定不够明确和具体

我国虽然出台了一些与利益冲突相关的政策和制度，但与一些OECD国家的做法相比，这些制度都不够完善，需要改进。

1.在财产申报与公示制度方面

申报主体只限于县处级和省部级以上领导干部，而对县级以下乡镇基层政府负责人和普通公职人员没有作出规定。更重要的是，只要求在职者申报，而对离职人员管理不足，比如只要求省部级领导干部退（离）休后的一个月以内进行家庭财产的报告，以后就可以不再报告了。政策供应不足的直接后果是公职人员大量参与“期权腐败”，在离职后获得非法利益收入。另外，对领导干部的配偶子女的公开规定过于简单，这不利于监督领导干部让其配偶子女甚至子女的配偶代为受益的情况。申报时间方面，当前政策只规定了现职申报，缺乏就职申报和离职申报。并且，年申报次数比OECD国家的普遍规定要少。这不利于把申报主体的财产状况始终置于监管之下。

2.在礼品的限制与禁止的规定方面

与OECD国家的普遍做法相比，我国在禁止性规定方面存在三个不足：一是对收礼界线的规定比较模糊。与国际规定相比，我国对国内公务中的收礼规定过于简单，并没有详细规定礼品的价值界线，而只是原则性地规定不得收受可能影响公正执行公务的礼品馈赠，操作性不强。二是对禁止收礼场合的规定过于粗糙，没有界分合法的人情交往与不合法的人情交往。若一概地禁止在生日和婚丧嫁娶等场合禁止收礼，在人情上不具有可行性，毕竟我国在这方面具有强大的传统力量，而这反过来也会影响政策效力，使政策法规在实际操作中将流于形式。我们有必要对收礼界限进行立法并通过申报制度加以规范。三是处罚力度不够。国际社会往往把公职人员收礼后而不申报的行为以受贿罪处理，而我国则是简单地规定给予教育或者党纪政纪处分。

3.在回避性规定方面

与OECD国家相比，我国现行的回避制度在一些细节上仍存在不足。比如，回避对象集中于近亲属，而对与公职人员具有特定亲密关系（包括师生、同学、战友、同事、恋爱关系等）的人员则没有作出回避规定。并且任职回避主要集中于领导职位，对非领导职位则没有明确规定，而在现实生活中，一些违法乱纪案件的发生与普遍公职人员没有及时加以回避有关。另外，对回避程序的规定略显简单，比如没有对回避的期限、环节、处理等作出更为详细的规定，也没有对主管部门的命令回避的权限等作出规定。(www.xing528.com)

4.在兼职禁止与限制规定方面

当前，我国兼职限制的内容主要包括三个方面：一是严格规定公职人员不得经商办企业，不得入股投资煤矿、不得从事有偿的中介活动、不得兼任经济实体职务、社会团体领导职务等；二是规定不得从兼职中取酬；三是规定不得利用职权进行业务创收。而对兼职的时间、精力、业务与公务的时间、精力之间是否会发生冲突、兼职的管理方法是什么、限制兼职的领域是哪些等问题都没有作出更为详细的规定，在现实中，这种兼职限制难免流于形式。值得注意的是，我国仍允许不取酬的兼职行为的存在，而这会给利益冲突留下空间。虽然以不取酬的名义进行兼职，公职人员暂时不能得到实在的经济利益，但他们的公务可能会受到兼职单位的利益影响，这也会造成利益冲突。兼职合法不合法并不在于取酬与否，而在于兼职本身的性质和后果。并且，没有一个严格的惩处规定，已使整个政策发展陷入一个循环怪圈，即兼职兴起——限制兼职——新的兼职形式兴起——再限制兼职……如此循环反复。这在一定程度上也说明了为什么如此多的公职人员热衷于第二产业，为什么官商相勾结的现象难以治理。

5.在离职后从业限制规定方面

我国离职限制的主要问题是操作性不强。例如：对于如何监督“冷却期”内的公职人员行为等等问题，在政策法规的规定中并不明确。并且，对于离职后掌握的政府内部信息使用，并没有作出明确规定，这很容易让离职的公职人员利用所掌握信息为企业的招投标服务，或参与政府的政策游说。另外，离职限制并未对离职人员与在职的公职人员之间的交往行为作出限制，在实际情况中，一些离职的领导干部仍对其所提拔的公职人员的决策具有影响力。

（三）缺乏利益冲突制度的执行机制

1.缺乏统一的利益冲突制度的实施机构

目前，利益冲突制度的实施主要是由各单位主管部门负责。如现行的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（2001）规定，各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并报送相应的纪委监察部门备案。单位组织、人事部门作为收入申报的受理机构，虽然具有方便、灵活、快捷、直接的优势，但却缺乏监督权威，很难真正承担起申报财产的审查工作。又如，对于兼职的限制和禁止，以及离职后的从业限制，也没有规定专门的监督部门。对于违法行为的调查，除了构成了刑事犯罪的贪污和渎职行为，由检察院立案侦查外，对于一般的违反申报制度行为等，并没有得到很好的处理。这些年来的实践表明，几乎没有一起重大的腐败犯罪案件是通过财产申报制度发现的。

2.缺乏有效问责机制，处罚力度太轻

在申报制度中，“申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或党纪政纪处分”。可见我国的处罚力度偏小，基本是以批评教育为主要手段，纪律处分为辅助手段，而相比较OECD国家对于财产申报则规定了比较严厉的处罚措施，甚至的刑罚制裁。同样我国的回避制度、从业限制制度的归责处罚等相关法律后果也是同样的问题。有的甚至没有规定处罚措施。当法律失去了威慑力，则就没有了提前预防的意义。