优化利益冲突监察机制

《指导准则》指出，应该要有利益冲突的内部管理和外部监督机构。建立投诉机制处理举报行为，为举报行为制定明确的规则和程序，采取措施保证举报违规行为的人受到保护，免于报复，保证投诉机制本身不被滥用^[9]。

（一）监察机构的设置

《指导准则》中虽然提到了设置监察机构的必要，但是并没有对如何设置提出具体的要求和建议。我们通过阅读其他OECD的官方文件，总结了其成员国的一些做法。

所有的OECD国家都设立了一系列机构或组织来开展公共服务的利益冲突和伦理管理，有的是专门的伦理机构，有的则由审计部门、法院、独立检察院、议会委员会和院外公共利益组织负责监督和管理。

其中，设有独立的利益冲突监察机构的国家有美国、加拿大、日本、墨西哥等国家。美国在“水门事件”等一系列政治丑闻的驱使下，于1978年通过了《政府道德法》，并据此成立了政府道德办公室（Office of Government Ethics），其核心任务是防止部门利益冲突，主要工作则是负责监管和审查的官员财产申报系统。但是对于各部门官员的违规违法行为，政府道德办没有调查权，发现问题后，只报告给各行政部门监察长司法部或联邦调查局进行调查。加拿大从20世纪90年代以来，从联邦政府到省政府，基本上都建立了行政伦理管理机构，如联邦政府的利益冲突和伦理协调委员会办公室（Office of the Conflict of Interests and Ethics Commissioner），省级政府也建立相应管理机构，部分地方政府也建立行政伦理管理机构。这些机构的主要职责，就是促使公职人员遵守《利益冲突法案》，包括对利益申报材料进行审核和决定是否公开，进行调查和质询，指导制度的遵守等。

欧洲各国几乎没有独立的利益冲突监察机构。在德国，利益冲突的监察一方面依靠地方政府和机构领导开展内部的监察工作，并对违规进行纪律处分。倘若存在收入方面的异常和税收欺诈，可由税务稽查人员调查利益案件并查看银行账户。另一方面则依靠公民的起诉权利来监督。如果相关公民认为某个存在偏见的官员参与了决策或执行过程，可以起诉，如果证据充分，该决策过程将会被判违法或无效。在法国，财产申报由一个非独立性机构政治财务透明委员会（The Political Financing Transparency Commission）管理。官员的离职后的行为则由3个专门道德委员会管理，（一个负责中央官员，一个负责地方官员，还有一个负责健康服务官员），官员在离任去私人单位任职前都需咨询专门委员会，并由其判断该私人单位的职位是否与官员目前的职位存在利益冲突，相关行政部门再根据此判断来作出合法的决定。

由此可见，由于各国的体制不同，对利益冲突采取的监察机制也是不一样的。但是成立专门的利益冲突机构是一个国际趋势，如西班牙就在OECD《指导准则》下于2005年通过了《良好政府准则》（Code of Good Government），指导和约束政府官员的行为，并成立利益冲突办公室负责利益的申报的登记和管理。利益冲突的监察同时还需要审计部门、税务监察部门等的配合。

（二）举报人保护制度

除了内部监察机构，外部监督也是有必要的，外部监督的主要形式之一就是举报人保护制度。《工具手册》提供了一个举报制度的法律范本。根据美国、澳大利亚、英国、南非和韩国等成员国的经验，详细阐明了相关概念与关键术语，并制定了举报的标准流程，具体内容如下：

1.举报人

任何人——无论是否在公共领域工作，无论是否了解违背公共利益行为。只要举报人相信其信息有合理的根据，证明发生了非法行为，他们就能进行举报。他们无需查明非法行为的当事人，但是他们需要提供足够的信息，使调查得以进行。举报人可以匿名举报。举报人提供虚假的或误导的信息，他们将受到惩罚。但是，即使他们所举报的情况属实，他们也不会因此得到赏金

2.可举报的行为

法律规定可以举报的官员的非法行为有：

（1）非法、腐败、或欺诈行为。

（2）管理不善或个人偏见。

（3）滥用官方资料，或以权谋私。

（4）政府资金或资产管理的疏忽或不当行为。

（5）企图影响公共官员，使其行为不当。

（6）威胁或伤害进行了或可能会进行公共利益揭发的人。

3.举报机构

（1）发生违法行为的机构。

（2）可能有权力对问题进行调查的适当机构。

（3）监察专员或最高审计机构。

4.举报人的保护

法律保护举报人的举报行为，因此法律禁止危害举报人的非法行为。

（1）有被伤害风险的政府职员可以要求调换工作。

（2）如果举报人受到伤害，他可以诉诸法律，要求停止伤害并/或者予以补偿。(www.xing528.com)

（3）如果举报人需要就案件或诉诸法庭征求法律意见，他可以咨询律师。只要举报人证明自己有认定非法行为发生的合理理由，那么，即使举报人举报的问题不能得到证实，或者发现问题并不属实，举报人都将受到保护。

5.举报的处理

相关机构必须：

（1）接受举报的问题。

（2）秘密处理举报的问题。

（3）将举报的问题移交另一（政府）机构时，考虑该行为带给举报者的风险。

（4）根据法律处理举报的问题及有关机构。

（5）统计和记录接到的举报，并在年度报告里对此进行汇报。

（6）给予举报人关于对举报问题调查的完全反馈。

（7）采取适当措施处理受伤害举报人的投诉，并通知投诉者采纳的补救措施。

6.举报问题的调查

政府机构根据法律规定决定是否对举报的问题进行调查，可以不予调查的情况有：

（1）该机构不是处理举报问题的主管机构——他们可以把问题移交给另一政府机构或监察专员。

（2）举报的问题不属于法律管辖范围。

（3）其他政府机构，法庭或特别法庭已经处理了问题。

（4）他们认为举报的问题没有根据，或者

（5）有处理举报问题的更好方法，政府机构必须通知举报人不予调查的理由

7.其他

如果举报人对处理结果不满，他们可以：

（1）与监察专员或最高审计机构取得联系——可能有进一步行动的可能。

（2）寻求法律咨询，了解自己的权利。

（3）将问题举报到另一适当的机构。

（三）监察制度评析

首先，关于监察机构的设置，OECD提出由各国根据本国制度的实际情况，加强利益冲突的监察，在分析报告中列举了成员国成功的经验和做法，尽管这些做法并不具有强制性的约束力，仍然有许多国家根据他国经验，改进了本国做法，比利时、荷兰、葡萄牙和西班牙等国还据此建立了独立的利益冲突管理机构^[10]。审计部门、法院、独立检察院、议会委员会和院外公共利益组织也应对利益冲突监察起到协同作用。

举报人保护制度的设计也是监察制度的重要组成部分，OECD的制度范本中就举报人、可举报的行为、举报机构、举报人的保护、举报的处理和举报问题的调查作出了具体的规定，是一个十分详细的制度范本。同时，在制度设计上注重了制度的有用性和普适性，如，在举报的受理机构上，提供了三种可以受理的机构供制度制定者选择，举报问题的调查也同样有多种处理的办法。