预防制度和申报记录的检查优化方案

（一）利益申报与公示制度

利益申报与公示是防止利益冲突的第一步，也是最为重要的一步。对官员的利益进行强制性公示能从很多方面避免腐败的发生。首先，资产公示能监管官员的财产状况，如果官员财产在一定时期内出现异常变动，如增加过快或出现过于铺张的消费，则可以要求该官员作出解释。第二，掌握官员的资产情况，如公司股份或房产，可以帮助管理者判断该官员的个人利益是否会影响相关的决策过程，从而要求该官员回避。第三，资产和利益公示对那些企图贪污腐败又害怕今后会被发现的官员能起到一定的震慑作用。第四，利益和资产公示有助于对于官员贪污违法行为的调查、起诉和定罪。

申报制度的关键性问题有：谁应该申报、申报哪些内容、向谁申报、多久申报一次、申报内容向谁公示和未申报的后果是什么。OECD在《指南》中规定，官员在接受任命或就任新职时，首先要公布私人利益，要发展一套程序，使公共官员在就职时确认并公布与自己职责有潜在冲突的相关私人利益^[3]。同时在《工具手册》中进一步以议员的财产申报制度为例，就申报主体、申报内容、申报机构、申报程序和遵从要求提出了建议和通用法律模板，由各国根据本国实际情况加以调整后，作为本国的立法依据。

1.利益申报与公示制度的主要内容

财产申报与公示制度包括申报主体、申报内容、申报机构、申报程序和强化遵守五个方面的内容

（1）申报主体

《工具手册》规定议员^[4]和“相关人员”的利益都需申报。“相关人员”是指：1）议员的配偶；2）由议员全面或实质抚养的孩子；3）其他人员：①由议员全面或实质供养的人员；②与议员关系密切的人员、这些人员所得的利益，或者其所得利益的大部分可以移交给该议员。

（2）申报内容

《工具手册》对于需申报的内容规定有十六项之多，这些内容大致可以分为五大类，包括：资产与收入、企业与非盈利性组织中担任的职位、债务、礼物和其他可能引起利益冲突的任何利益。

资产和利益包括拥有股票或控股利益的公司；享有利益的任何家族公司、信托公司或代理公司；担任家庭信托和商事信托的托管人；享有利益的不动产；持有的债券或类似投资的详细资料；在银行、建筑协会、信用合作社或其他持有的任何储金或投资账户；超过X000欧元的其他资产的详细资料，不包括：家庭和私人资产、家庭或个人用机动车，和个人退休金或相似权利；其他每年超过X000欧元的收入来源。

企业与非盈利性组织担任职位^[5]是指：担任职位的公司；享有利益的任何合作关系；议员或相关人员担任会员的政党名称、贸易组织或专业组织的名称，或担任职位或仅仅一年就向该组织提供了X000欧元或超过X000欧元经济资助的组织名称。

债务是指：任何议员、相关人员或议员、相关人员是受益人的信托公司或是股东的私人公司的债务（除了百货公司和信用卡帐户）不包括：议员、信托公司或私人公司正常参与的货物或服务供应引起的债务，议员和相关人员在其中享有的利益与作为立法会议员的议员职责无关，或者债务额为或少于X000欧元。

礼物包括：从同一来源得到的礼物价值超过X000欧元，或者在超过返还期内，从同一来源收到两个或更多礼物，合计X000欧元，倘若礼物由其他家庭成员赠送，除非议员判定此行为属于利益冲突，否则议员、该议员的配偶或直系子女收到礼物不需要登记；议员或相关人员接受的任何赞助旅行或膳宿。

其他是指：议员或相关人员的任何其他利益（无论是否为货币）明显有理由引起，或可以预见引起议员的私人利益与其作为议员的职责之间的利益冲突；关于议员在先前声明中已公布并在申报期已妥善处理的利益。

（3）申报机构

根据情况，可以设立专门的利益冲突管理委员会或者向本机构的高级部门申报。

（4）申报程序

申报程序包括申报时间、申报记录的保管，申报记录的公示、申报记录的检查四个方面。

申报时间：可以依据相关法律或议会决议，每个议员在选举成为议员的一个月内或每年6月30号，按规定的形式向议会高级官员或利益冲突管理委员会申报个人以及相关人员的利益。并在每个行政月内，书面通报要求公开的任何形式的利益价值总量的重大变化（超过100%或更多）。

申报记录的保管：由利益冲突管理委员会保管。

申报记录的公示：应在登记后立即发表在议会公报上。

申报记录的检查：在工作日内，议员个人的记录应可依个人申请随时检查议员的相关人员的记录，议长、部长、总理、首相、议会的其他任何议员可以依申请检查

（5）强化遵守制度

议员可以声明举报其他未能遵守公布相关利益要求的议员。声明必须以书面形式呈交给议会高级部门或利益冲突管理委员会，由议会高级部门或利益冲突管理委员会将此声明的副本交给相关议员，相关议员有申诉的机会，议会高级部门或利益冲突管理委员会可询问其他人员从而取得信息。此后，议会高级部门或利益冲突管理委员会可以向议会报告，建议对相关事宜采取行动。

公众同样可以提出声明，指控议员未能遵守公布相关利益的要求。其举报程序类似议员举报。

未能遵守要求的后果：议员故意地不提供利益声明或未通知利益的变化，或者提供虚假、不完全或误导的利益声明或信息材料，都是藐视议会的违法行为。

2.利益申报与公示制度评析

以上是申报制度通用法律模板的主要内容，我们在此就该项制度做简要的评析：

（1）该项制度是以议员为例，针对的是选举的高级官员。OECD认为，要求所有文职人员都申报资产与利益是将会是一个巨大的工程，也没有必要。所以建议只要求选举官员和委任官员，以及处在利益冲突的风险领域的高层文职人员和普通文职人员申报。同时，该制度还规定了“相关人员”的利益申报，包括配偶、子女和“可以将所得利益大部分转交给议员的人员”。这样做可以有效地防止目前腐败问题中的“裸官”现象，即官员将所有财产都转移到配偶和小孩的名下。

（2）制度对于申报内容的规定十分的详细，不仅包括金钱利益，如资产、债务、礼品等，也包括非金钱的利益，如公职外的职位，还有一个兜底条款，即“议员或相关人员的任何其他利益（无论是否为货币）明显有理由引起，或可以预见引起议员的私人利益与其作为议员的职责之间的利益冲突。”《工具手册》还提供了一个官员申报表格的范式，包括财产或利益的规模、利益或债务的性质，公司名称和经营范围，相关人员的名字，利益开始的日期等。OECD对于申报内容的规定十分值得我们借鉴和学习。

（3）申报的受理机构有两种选择：一是成立专门的利益冲突管理委员会，受理和保管申报材料，二是由官员所在机构的上级主管部门负责。在利益冲突的相关制度不够成熟，还未成立专门的利益冲突管理委员会时，可以考虑由上级主管部门负责。但是成立专门的利益冲突管理委员会或者伦理管理委员会是一个国际趋势，我们在设计具体制度时可以考虑。

（4）制度范本还对申报的程序中的申报时间、申报公示、申报记录的保管和检查作出了规定。申报时间，应该包括入职申报和任中申报。《指导准则》规定，公共官员在就职时需界定并申报与自己职责有潜在冲突的相关私人利益。首次申报之后，如果情况发生变化或者出现了新的情况，产生了突发性利益冲突，也应及时向利益冲突管理部门汇报。关于申报的公示，议员的通用法律是要求发表在议会的公报上。一般而言，公共官员职位越高，就越可能有必要向公众公布私人利益；职位越低，就越可能只需在机构内部公布私人利益。

（5）对于如何强化制度的遵守有两条措施：一是建立举报机制，二是建立惩罚制度。举报制度的规定比较简单，只规定了其他议员可以举报，举报必须以书面形式提交利益冲突主管部门等，在《工具手册》中另有一个举报制度的模板，对举报的流程有更详细的规定。而惩罚制度，只规定未申报是“藐视议会的违法行为”是不够的。在实践中，应该有革职等纪律处分甚至是适当的刑事处罚，这些惩罚机制都需要有国家法律和行政手段的有效支撑。

（二）礼品限制与公示制度

收取礼品很有可能成为走向腐败的第一步，理论上应该被禁止，但是如果只是简单地禁止一切收礼，不仅实际行不通，也会与官员的私人权利和所在的文化相冲突。为此，公共部门的管理和道德规范特别关注官员的礼物收受问题——在什么样的情况下，什么样的礼物可以接受，什么样的礼物不可以接受。《工具手册》中首先提供了一个简单好记的GIFT四规则，来代替复杂的程序和规则，帮助官员判断是否可以接受某个礼品或款待。这四个规则为：

（1）真诚的（Genuine），该礼物应该是真诚的，是出于赏识我作为公共官员的行为而赠送我的，而不是我要求或鼓励他人赠送的。

（2）独立的（Independent），如果我接受礼物，尤其是礼物赠送者与我将要做出的决定有牵连或关系时，人们不会怀疑我不能独立完成自己的工作。

（3）自由的（Free），如果我接受礼物，在工作中我还可以超脱于回报礼物赠送者或其家人、朋友这一义务。(www.xing528.com)

（4）透明的（Transparent），我能完全透明地向我的工作单位、客户、工作同事、新闻媒体或是民众说明我得到的礼物和它的来源。

1.礼品限制与公示制度的具体内容

《工具手册》还提供了一个《官员礼物通用法》，具体内容如下：

（1）礼物的定义。礼物应包括娱乐、款待、旅游或其他形式的有很大利益价值的礼物或任何形式的价值很大的礼物，无论是消费形式还是其他形式，包括，例如摆设品、手表、钟表、图书、家具、雕像、艺术品、珠宝、固定资产、服装、葡萄酒/白酒、或包括贵重金属或石头的个人物品。

（2）应上报的礼物的内容。一个“应上报的礼物”包括组织、机构、私有实体送给官员的礼物；个体业主送给官员的礼物；超出应报告礼物目前市场价格限度的礼物。^[6]

官员以私人身份按照社会的正常习俗（譬如生日、婚礼、宗教节日等）接受的亲戚、私人朋友或家庭成员的礼物，或来源于服务报酬、职业成就或退休的礼物不必上报。这并不限制公共机构道德标准中上报价值小于应上报礼物价格限度的礼物的操作。

在一个财政年度中，官员接受了同一个人送的多于一件的礼物，在年底，所接受的所有礼物的当时市场价格累计超过了应上报的礼物价格限度时，接受的所有礼物都应上报。

在一财政年度中，如果一个机构送给同一个官员多于一件礼物，等等，礼物的当时市场价格累计超过了应上报的礼物价格限度，接受的所有礼物都应上报。

（3）上报礼物的程序与处理。官员收到应上报礼物后必须在14天内将超过“应上报礼物”限度而变为应上报礼物的礼物，或者在14天内将接受的应上报礼物如实上报。

机构必须保证机构内所有官员登记应上报礼物。记录必须包括：官员收到应上报礼物的日期；馈赠和接受礼物的人员和情况；礼物的详细记录，包括它的当时市场价格和估价基础；正式批准接收礼物；礼物转交到控制机构的日期和现存地点。如果允许官员保留礼物，则需记录：为礼物支付的金额和支付日期和有关礼物的描述。如果礼物被处理，则需记录负责处理的权威机构；处理的日期与方法；收益人的姓名与单位；如果可能从礼物处理中取得的收益等。

2.礼品限制与公示制度点评

OECD的礼物申报制度的亮点在于：首先，它并没有绝对地禁止收受一切礼物，而是通过GIFT规则，帮助官员判断什么礼物可以接受。其次，《官员礼物通用法》又作出了进一步的制度规定，对于需要上报的礼物的性质、礼物的细节和收受环境等登记并书面记录，形成官员收礼登记档案。最后，还对礼物上报的程序和处理作出了简单的规定。公共机构可以参考该通用法律，制订制度，并且在该机构的道德规范手册或利益冲突制度中说明规定什么样的礼物必须上报，什么样的礼物应该禁止。在制定相关制度时考虑与《刑法》和一些应用于公共部门的关于道德规范、腐败、滥用职权和利益冲突的法律与制度相配合。

（三）冲突利益的处理制度

私人利益的申报与公示本身并不能解决利益冲突问题，还要必须积极采取措施解决或处理有冲突的利益。

1.冲突利益的处理制度的主要内容

《指导准则》中提出对于持续性或广泛性冲突利益，可以有以下处理方式：剥离或清算公共官员的利益；公共官员回避自己能够施加影响的决策过程；限制（受到个人利益）影响的公共官员接触特定的信息；将公共官员的职责转换为非冲突性职责；重新安排公共官员的职责和义务；对发生冲突的利益做出真正的 “全权信托”安排；公共官员退出履行存在冲突的个人职责或官员辞职。

对于这些策略的适用，《指导准则》中也作出了举例说明，例如：在一个特殊的冲突不大可能频频反复发生时，有关公共官员不参加相关问题的决策但保留职位的行为，合情合理，例如，可以让独立的第三方对受到影响的问题作出决策，或者官员自己放弃对决策的投票权，或者官员不参与讨论自己能够施加影响的建议和计划，或者不参阅与私人利益相关的文件或其他信息。当利益冲突问题被认为可能持续下去而导致暂时的回避不再合理，重新委派有关公共官员的职责也应该是一种选择。必须特别注意保证所有能对决策产生影响的相关者知道，采纳回避制度是保护决策过程廉洁的措施。公共官员如希望保留官职，就必须放弃有冲突的私人利益。如果任何其方法（例如，运用上述一个或几个方法）都不能解决利益冲突问题应该要求公共官员辞职。在此情况下，利益冲突制度（与相关的就业法和 /或者就业合同条例一起）应该提供能够根据规定的程序罢免官员公职的可能性。

2.冲突利益的处理制度评析

《指导准则》的这些建议对于冲突利益的处理提供了一个比较全面的解决方案，但是这些方法并不是具体的制度，还需要和具体的制度结合才具有实践意义。我们结合OECD国家的具体做法，总结了冲突利益处理的几项制度：

（1）利益的禁止与限制制度。不可避免的利益冲突的情况，一般与政治活动或金钱利益有关。在政治活动方面，有着健全的行政法律体系的OECD国家，都对与官员职责相冲突的活动与情况作出了严格的规定。例如，根据分权原则，在美国，行政官员禁止参与政治筹款活动。日本禁止公共官员同时受雇于警察、军队、安全机构或刑罚机构。波兰禁止文职人员加入政党或在贸易联盟任职。此外，禁止国家工作人员担任公司管理职位或持有一个公司超过10%的股份。同样，捷克共和国禁止政党成员担任情报、警察、海关、监狱看守和消防等部门的职位。匈牙利禁止文职人员担任政党职位和代表政党作公开讲话。

金钱利益被视作产生冲突利益的另一个重要原因。总体上，OECD对国家私人参与的利益活动有着严格和广泛的限制。限制官员入股私人公司是一个主要的趋势。日本的《国家公务员法》禁止一系列与财产有关的活动和职位，包括：禁止在盈利性企业担任执行职位；禁止在国家机构有密切联系的盈利性企业任职；禁止担任本人能参与管理的私人企业职位；未经首相或单位上级主管部门批准，不得担任非盈利性组织的顾问职位，参与其他事业或经商活动，接受金钱报酬。此外，日本《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理准则》中进一步明确了一些禁止性规定，例如：禁止任何利益团体的金钱、贷款、租金、礼物和服务；禁止接受任何利益团体的招待；禁止与任何利益团体打高尔夫和旅游。加拿大禁止政府高官（Public Office Holder）参与商业活动的管理或运作；禁止在商务或财务公司担任指导或职位，在贸易联盟、行业协会任职和担任有偿咨询服务。官员必须辞去这类职务并且做出公开声明。

（2）利益回避制度。回避制度的内容应该包括：在何种情况下回避，回避的程序，违反回避规定行为的有效性和对违反回避规定行为的处罚。《指导准则》和工具手册并未针对此问题做出具体的规定，而是建议采取回避或者综合几个策略来解决利益冲突问题，各个国家和各个公共机构应该根据自己本身的制度特点来设计相应的回避制度。

（3）利益剥离制度。对于与公职利益相冲突的私人财产利益，一般采取将公职人员与其财产利益相剥离的做法，国际流行的利益剥离的方式有两种即出售和秘密信托（Blind Trust）。OECD的相关制度并没有这两种方式的具体做法，仅仅指出了利益剥离制度是处理冲突的一种方案。

（四）离职后的行为限制制度

官员离职（不管是暂时性还是永久性的离职）去私营或非盈利性机构任职，是OECD国家一个比较普遍的现象。然而，离职后的不当行为（如滥用内部信息和从事职位的资源），很有可能引起公众对政府的不信任。可以从三个阶段看待官员离职后的利益冲突问题。一、在职期间。官员离职后的利益冲突问题实际开始于官员离职前，即在在职时谋求离职后的非公职工作。一个在职官员可以以合同、授权、补贴等手段给予某个私人公司好处，以期离职后受雇于这个公司。二、离职后阶段。官员实际离职后存在的利益冲突问题主要有：利用在职时的资源进行院外游说（Lobbying）；在离任后，代表新的雇主或本人参与一项自己在职时负责的项目或谈判；泄露内部信息。三、被政府重新雇用阶段。官员离任后再次以合同形式接受政府机构的雇用，担任与其先前职责相类似的工作，也有可能产生利益冲突问题，例如，该官员有可能受益于自己先前与同事的关系。

有85%的OECD国家都实行了离职后的从业限制与禁止制度。2010年，OECD经过对其成员国的离职后规定的调查与分析，发表了《离职后就业——防止利益冲突的良好实践》，该报告归纳了官员在离职后可能出现的各种利益冲突问题，提出了管理离职后利益冲突的13条原则，并就这些原则的实施提出了具体的建议。

1.离职后的行为限制制度内容

（1）离职后利益冲突的管理原则。鉴于以上官员离职后出现的各种利益冲突问题，OECD制定了离职后就业管理原则。各国的政策制定者和管理者可以根据这些具体的原则制定符合本国或本机构的政策和制度。OECD离职后就业管理原则分四个部分：

第一部分（原则一至五），主要针对在职官员的利益冲突问题。包括：在职官员不得通过给予将来雇主优惠的待遇来增加自己离职后的就业前景；在可能产生利益冲突的情况下，在职官员应当及时公示自己正在寻找新的就业或者已获得新的就业机会的情况；如果官员决定去私营或非盈利性组织任职，应回避可能与将来职责产生冲突的现职工作；如已产生利益冲突，官员在离职前应接受相关负责部门的谈话，检查可能产生的冲突情况，并确定适当补救措施。

第二部分（原则六至九），主要针对官员离职后的利益冲突问题，包括：官员离职后不得泄露原单位的保密信息或其他“内部信息”；应当限制官员离职后利用其在原单位的资源游说自己以前的下属或同事，或者到与其原业务相关的单位任职，应确立一个官员离职后的“冷却期”；禁止官员“转换阵营”，即代表新的雇主或本人参与一项自己在职时负责的项目或谈判。

第三部分（原则十至十二），规定的是在职官员在处理与重新雇用的前任官员关系时应遵守的原则，包括：不得给前任官员任何优惠待遇，或者向其泄露保密信息；重新以合同形式雇用前官员时，应确保雇用程序的公正透明。

第四部分（原则十三），规定的是雇用离职后官员的机构的责任，即私营和非营利性机构不得雇用离职后的官员从事法律或规定所禁止的活动。

（2）　离职后利益冲突管理原则的实施建议。为了帮助成员国更好的实施《离职后利益冲突管理原则》，在《离职后就业良好实践框架》（以下简称《良好实践框架》）中，OECD提出了有效的实施制度的九大要求，各国可参照此标准，系统审查已有制度，并作出适当改进。

有效的离职后利益冲突管理制度应该符合以下要求：1）离职后利益冲突管理制度应是一个制度体系，包括所有能有效应对各种离职后就业问题的必须的法律工具。这些法律工具包括：一级立法、行为规范、二级立法和其他法律文件和非法律文件。2）离职后利益冲突制度应该与其他利益冲突制度和廉政制度总体系相联系。离职后的利益冲突只是利益冲突的形式之一，而利益冲突还只是公共服务廉政建设的风险领域之一。OECD国家普遍在在利益冲突制度和其他廉政制度体系中包含有离职后的从业限制与禁止的条款，如何确保这些制度的一致性和全面性是政策制定者需要关注的问题。例如，在澳大利亚的《公共服务价值》与《公共服务行为规范》都同时体现在一级立法《公共服务法》中，用《公共服务价值》强调较高的伦理道德标准，同时在《行为规范》中用具体的条款处理利益冲突问题，如规定：不准不恰当地使用内部信息、个人职位与权利来为本人和他人谋取不恰当的利益。在《澳大利亚公共服务价值与行为规范实践手册》中进一步对离职后就业问题做出了具体的规定。^[7]　3）离职后利益冲突制度既要覆盖所有存在问题的部门与机构，又要符合各机构和部门的特点。该制度应具备一定的弹性，避免对某些官员的权利产生不必要的限制。根据这一要求，加拿大对公共官员和政府高官（public office holders）制定了不同的行为规范，挪威也针对政治官员和公共官员制定了不同的离职后就业原则。4）离职后利益冲突制度应该覆盖利益冲突的风险领域。离职后的利益冲突主要有以下两大风险领域：一是公共与私营部门互动的领域，例如：采购和合同管理、监管部门、海关与税收部门、警察等。只有少数OECD国家有针对这些部门的专门的离职后利益冲突管理制度。例如意大利有针对采购和合同管理的具体限制条款。美国也有针对采购、合同管理和金融监管领域的官员的离职后后就业条款。二是高层的政府官员，包括部长、立法人员、政策顾问、高层公共官员和国有企业的执行总裁或管理者。美国和加拿大都有针对高级政府官员和立法者离职后从业行为的规定。5）官员离职后的从业活动时间限制（俗称“冷却期”）应与该官职可能造成的利益冲突的严重性相适应。从业时间限制是应对院外游说、转换阵营和泄露内部信息等离职后利益冲突问题的一个有效的方法，应该根据可能出现的冲突问题的严重程度，对“冷却期”作合理的规定。例如，加拿大对公共官员的从业时间限制为一年，而对部长级官员则为两年。对于部长级官员和高级公共官员从事游说活动的限制为五年。^[8]　6）离职后利益冲突制度惩罚措施应明确而适度，并能及时、一致、公正地实施。OECD国家一般采用的是传统的纪律措施和刑罚措施。如日本《国家公共服务法》规定违反相关离职后就业规定的惩罚是最多一年的监禁和50万日元的罚款；韩国实施的是一年监禁的惩罚制度；在美国，最高可达五年监禁和25万美元或者所得利益或所造成的损失的两倍的罚款。

2.离职后的行为限制制度评析

OECD《离职后就业——防止利益冲突的良好实践》（2010），虽然只是一份分析报告，还未上升到组织法的层面，但是这份报告中的原则和实施建议，对建立离职后利益冲突管理制度也有很好的借鉴作用。

首先，该制度针对官员离职后行为的三个阶段，即在职期间、离职后以及被政府重新雇用，分别作出了不同的规定，制度具体。特别是重视在官员任职期间就注意防范离职后的利益冲突，以及追究违规雇佣离职后官员的机构的违法责任。其次，区分选举官员和文职人员（或者政治官员和公共官员，根据各国制度的不同，称呼有区别），即根据官员的级别，对规定“冷却期”的长短，和其他从业限制作出不同的规定。再次，在制度架构上，用一级立法体现制度的重要性、二级立法和组织纪律中都作出更为具体和明确的规定，体现了立法的层次性和有效性。最后，用适当的惩罚机制保障制度实施。