解析利益冲突的相关问题

（一）利益冲突概念的辨析

OECD认为，解决利益冲突的第一步是界定哪些是利益冲突。实际情况中，官员与普通公民一样，有自己合法的私人利益。过于严格的控制私人利益的方法，要么可能与其他权利发生冲突，要么在实践中难以实行或者产生相反的效果，要么使一些人对公职望而止步。因此，现代利益冲突政策，首先应当识别会影响公共机构和公共官员廉洁的利益冲突情况，禁止不可接受的利益冲突形式，合理管理利益冲突问题，促使公共机构和个体官员意识到这类冲突的影响，保证使用有效的程序识别、公开、管理和促进合理解决利益冲突问题等途径，力图实现政策的平衡。

OECD对于利益冲突定义如下：利益冲突是指公共官员的公共职责与私人利益之间的冲突，冲突中，官员的私人利益可能会不恰当地影响其履行自己的公共职责和义务。

在此定义中，“私人利益”不仅限于财务或金钱利益，或者那些可以直接给官员带来好处的利益。利益冲突问题可能包括其他合法的私人身份活动、个人关系和交往、家庭利益，前提是有理由认为这些利益能够不正当地影响官员履行职责。

这里所说的“公共官员（Public Official）”是个宽泛的概念，公共官员范围既包括公职人员（Public Servant）、文职人员（Civil Servant），也包括高级官员（Holder of Public Office）^[2]、当选官员乃至任何代表国家、政府或政府组织履行法定职权或职责的官员。

这一广义的利益冲突概念不仅包括了事实上已经存在的官员作为普通公民的私人利益和作为公共官员的职责之间存在的不能接受的利益冲突，而且也包括了表面的利益冲突和潜在的利益冲突。

“表面的利益冲突”是指人们有理由认为官员的个人利益可能会影响其公共职责的履行，即使事实上没有或者可能不会有这种不恰当的影响时，即存在表面的利益冲突。这种冲突同样可能会导致民众对官员和官员所在的机构的廉洁性产生不信任，所以表面的利益冲突也应避免。

“潜在的利益冲突”是指官员的私人利益有可能将来某个时刻导致利益冲突。例如，某官员的配偶将在未来几周被任命为某个公司的主管或执行总裁，而该司与该官员最近做出的某项决策存在联系，并且该官员已获悉此项任命。(www.xing528.com)

这一利益冲突的概念不仅包括了事实上的冲突，同时包括情境上的冲突，不仅包括现在正在发生的冲突，也包括将来可能产生的冲突，全面考虑了冲突的情境性和事实性，是对利益冲突的一个比较准确和全面的定义。

（二）利益冲突与腐败

腐败是指“为谋求私人利益而对公共权力的实际滥用”，因此利益冲突并不等同于腐败。反腐实践领域有一个普遍的错误趋势，即将利益冲突与实际腐败行为混为一谈。例如，捷克共和国1992—2006年实施的《利益冲突法》对利益冲突是这样定义的：“公共与私人之间的利益冲突是指公共官员的行为削弱了公众对其公正的信任，公共官员滥用其职权为本人、其他个人或实体获取了非授权的利益。”

不仅在一国法律中出现了这种概念的混淆，《联合国反腐工具箱》中也有类似的表述：“大多数腐败与腐败者个人利益与其公共职责之间的冲突有关。接受贿赂会导致这样一种利益冲突。”

以上两个例子混淆了利益冲突与腐败。官员可能在与其私人利益有关的决策中秉公守法，没有腐败行为。同样，官员也有可能在没有让任何利益冲突的情况下，收受贿赂，产生腐败行为。然而事实上，大多数情况下，腐败的发生往往是由于官员在履职时受到已有的私人利益的不恰当的影响。这就是为什么我们有必要将防止利益冲突作为防止腐败的一项更为广泛的政策。

那么，防止利益冲突制度在这一大的反腐制度框架中处于什么地位呢？首先它是腐败预防制度的一部分，因为一些利益冲突的规定，行为准则、禁止性规定和其他利益冲突制度，例如任职回避和日常工作中的回避制度，构成了预防腐败的系统中的一个有效部分。利益冲突制度同时还是腐败监察制度的一部分，像收入申报和家庭财产申报制度，对腐败行为的侦查起了很大作用。最后，它还是腐败惩罚制度的一部分，有些国家利益冲突是一项罪名，有些国家对违反利益冲突的相关法律和制度规定了一系列的惩罚措施。