概述OECD利益冲突制度

（一）历史沿革

根据近十年经合组织的工作情况，建议和指导准则是经合组织最主要的一种法律模式。这些建议和指导准则首先由秘书处的各司在其成员国收集相关主题的数据和资料，经过分析形成相关政策，并提交委员会进行讨论和评议，经过委员会的最终审议后，这些政策将提交理事会部长级会议表决。经过理事会表决通过的建议，各成员国将在中央以及地方政府，根据建议审查和评价相关政策，并作出符合本国实情的改进。建议提交各国一段时间后（一般为两年到三年），各国部长将向理事会汇报实施情况，并形成实施报告。OECD的利益冲突制度，这是在这种工作机制下制定与实施的。

1.制度的起源

OECD认为，公职人员的公共服务是一种公众信任。人们希望公职人员在日常工作中公正、恰当地管理公共资源，为公众利益服务。公正和可信的公共服务产生公众信任，从而为商业活动创造良好的环境，最终促进市场和经济的良性发展。因此，国家廉政建设一直是OECD致力研究的一个主题。

1998年4月23日，OECD颁布了《公共服务伦理管理原则》建议，该建议是对各成员国政策长达3年的研究基础上做出，并经过OECD的最高决策组织理事会的通过。建议中提出了多项有效的公共服务管理原则，包括应在法律框架中体现公共服务的伦理要求和相关的指导、监察、行政和法律的制裁措施；通过公示来保证决策过程的透明和接受监督；实行充分的问责机制；对公共与私营部门的互动提供清晰的指导准则等。这些原则和建议很多经过适当调整，后来都被确立为利益冲突管理制度的原则和建议。OECD部长级会议要求各国实施这些并做出汇报。2000年，OECD公共管理服务司根据各国的实施报告，编写了《信任政府——OECD国家伦理管理措施》，这一分析报告中提到几乎所有的OECD成员国就公职人员的利益冲突行为准则进行了详细的规定，尤其针对政府信息和公共资源的使用、礼物与利益以及公职外就业。除了适用所有公共官员的一般条款，针对容易发生利益冲突的高风险行业和部门，如执法机构、税收和海关做出了补充性的规定。

2.制度的确立

2003年6月，OECD理事会通过将《公共服务利益冲突管理指导准则》（以下简称《指导准则》）作为《组织建议》^[1]。《指导准则》提供了国际上第一个帮助其成员国评估和改善其公共领域内已有利益冲突制度的标准。该指导准则的主要目的是帮助政府和公共组织评估国家公共行政部门的已有利益冲突制度与实践。《指导准则》同时还对其他政府部门、地方政府和国有企业的利益冲突政策提供一般性指导。

然而如何恰当解决具体案例中的利益冲突问题更是一大难题。2005年，OECD又发布了《公职人员利益冲突管理工具手册》。《工具手册》主要就是着重具体的技术、资源和战略问题。《工具手册》中提供的通用法律，都是对经合组织成员国和非成员国中良好的利益冲突管理经验和实践的总结，并经过改编，以适应不同国家法律和行政制度的需要。

《指导准则》和《工具手册》是OECD利益冲突制度的核心。

3.制度的发展

除了《指导准则》与《工具手册》，OECD还组织秘书处和委员会作了一些分析报告。这些分析报告有针对国别做出研究的，如《公共服务利益冲突管理——OECD指导准则和国家经验》（2004），该报告对8个OECD国家：澳大利亚、加拿大、法国、德国、新西兰、波兰、葡萄牙和美国的利益冲突管理制度、模式和发展趋势作了比较述评；《OECD/SEGMA欧盟九国利益冲突制度和实践比较述评》（2005）对法国、德国、匈牙利、意大利、立陶宛、波兰、西班牙、葡萄牙和英国的利益冲突制度进行了分析和比较。也有针对近年来出现容易利益冲突的新形势和新领进行的研究，如《离职后就业——防止利益冲突的良好实践》（2010），分析了OECD国家在避免官员在离职后产生的利益冲突所采取的措施。虽然这些分析报告不具有法律约束力，但是这些报告是OECD制定各种政策的数据来源，其对各成员国和非成员国的利益冲突制度进行的分析，同样值得各国在实际制定政策的过程中借鉴和学习。

（二）主要内容

根据《指导准则》和《工具手册》，以及OECD发表的多个官方研究报告，OECD的利益冲突制度可以概括为以下内容：一是利益冲突的预防制度。其中包括利益申报与公示制度、礼品申报与公示制度、冲突利益的处理制度和离职后利益冲突制度；二是利益冲突的监察制度。包括监察机构的设立和举报人保护制度；三是利益冲突的责任制度。包括纪律处分制度、刑事处罚制度和管理责任制度。

（三）国际影响(www.xing528.com)

1.对成员国的影响

各成员国纷纷适用《指导准则》和《工具手册》来形成和评价本国的防止利益冲突政策和制度。根据《OECD公共领域利益冲突管理指导准则》，20个OECD国家审查了现有的利益冲突制度与实践，并对OECD调查提交了反馈报告。23个国家对现有的制度作出了改进：有些国家颁布了《利益冲突法》如捷克共和国、斯洛伐克共和国、加拿大和西班牙；很多国家改进了现有的行为准则，如加拿大、爱尔兰、日本、韩国和墨西哥，挪威和西班牙则颁布了新的行为准则。

大部分的OECD国家都改进了其制度框架内的利益冲突管理机制，总结如下：

（1）《行为准则》的制定。作为一种灵活性较大的法律工具，《行为准则》在防止利益冲突方面起着重要的作用，因此，许多国家改进或者颁布了新的《行为规范》。加拿大以《指导准则》为标准，审查了本国的利益冲突制度，修改了《公职人员道德与伦理规范》和《公共官员利益冲突与离职后就业行为规范》，爱尔兰修改了《公职人员行为规范》，日本也修改了本国的《伦理准则》，葡萄牙出台了新的《行为准则》，墨西哥改进和简化了《行为规范》，美国将《道德行为规范》中相关概念进一步明确，西班牙于2005年通过了一部《良好治理行为准则》，挪威也于2005年通过了新的《行为准则》

（2）相关立法。斯洛伐克共和国于2004年1月通过了《利益冲突法案》，加强对公务员的管理。西班牙政府于2005年2月通过了《良好治理准则》，其中就采用了OECD对于利益冲突的定义，并就利益冲突法案和新的公示制度的建立展开公共咨询。加拿大于2006年通过了《利益冲突法》，许多国家修改了现有的规定，如斯洛伐克通过了新的规范其文职官员的修正案，德国修订了《1998法案》，希腊实施了更为严厉的制裁。

（3）实用性工具的制定。为了加强意识，促进实施，一些国家还制定了利益冲突《指南》《工具手册》《工作守则》等，如加拿大、捷克、芬兰、德国、新西兰和挪威，澳大利亚新南威尔士州反腐独立委员会和昆士兰州犯罪与渎职委员会以《指导准则》为模板，制定了自己的利益冲突指导准则，并形成了符合本土实际的工具手册。

（4）实施机构建设。加拿大于2004年建立了独立的道德委员会，德国建立了协调利益冲突政策的中央机构，土耳其也于2004年建立了公职人员道德委员会，葡萄牙、比利时、德国和荷兰通过采用统一的中央机构来协调和监督制度的实施。

（5）实施机制的完善。挪威于2005年建立了新的申报机制，韩国于2005年建立了“盲目信托”机制，美国简化了申报形式和程序，匈牙利根据《指导准则》审查了本国的公示制度，并且要求其6000名公共官员上交财产申报表。

2.对非成员国的影响

许多非成员国也对OECD的利益冲突制度产生了极大的兴趣，《指导准则》和《工具手册》中提供的实用的政策工具，对OECD与非成员国之间的政策对话起到了重要作用。许多国际论坛都采纳了《指导准则》和《工具手册》，并且在不同区域加以推广，其中包括：欧洲中部和南部地区（实施政府和公共领域利益冲突管理政策高水平论坛，布拉格，2003年11月）、亚太地区（经合组织/亚洲发展银行第四届亚太地区区域反腐大会，吉隆坡，2003年11月）、和拉美地区（公共服务利益冲突管理制度实施论坛，里约热内卢，2004年），世界许多国家公共机构都采纳了这些《工具手册》中的政策工具，并且有的根据国情做了适当的调整。

（1）东南欧。在2003年东南欧高层论坛上，《指导准则》和《工具手册》被东南欧国家所接纳。在接下来的几年里，大多数东南欧国家都通过了关于利益冲突的新的立法。《工具手册》　也被翻译成许多地区的官方语言，广泛用于培训。

（2）亚洲。在2003年马来西亚召开的第四届ABD/OECD亚太地区反腐大会上，“建立明确的规则和制度来界定和管理利益冲突”已被接纳为ABD/OECD亚太地区反腐行动计划框架（中国于2005年签署了该计划）的一部分，许多国家，如越南和菲律宾已根据指南制定了新的法律，而中国也翻译了《工具手册》作为培训工具使用。

（3）拉美。OECD《指导准则》和《工具手册》还对《拉丁美洲洲际反腐公约》产生了影响。2004年巴西里约热内卢召开的OECD/IDB/OAS利益冲突制度实施论坛上，《工具手册》被认可为“适合各国国情的利益冲突制度实施工具”，《指导准则》和《工具手册》被翻译成了葡萄牙语和西班牙语，用于支持各国的政策制定和政府培训。