计划生育政策的演变逻辑与发展

从全球经验来看，大部分国家的人口政策是自愿型的家庭计划政策，集中于降低生育率控制成本以降低生育率。而当代中国的人口政策使用生育数量上限严格限制家庭的生育决策，其执行力度也最为严格。为众多学者所熟知和研究的莫过于“一孩”政策，然而“一孩”政策并不是中国的第一次生育控制政策，计划生育政策的含义远比“一孩”政策更为广泛和复杂。本节将以政策的时间线为刻度，对当代中国人口政策的演化逻辑进行阐释和解读。

1949年后，百废待兴，1950年中国人口出现大幅增长。面对此种情形，著名经济学家和人口学家马寅初在其著作《新人口论》中提出控制人口过快增长，注重人口质量发展等政策建议。虽然政府提出并制定了一些控制人口的常规措施，但完整的计划生育政策体系尚未真正建立。1962年后，由于居民出生率出现大幅反弹，中央政府开始认真研究计划生育政策的可行性，并颁布了一些管理性文件，标志着中国计划生育政策的开端。此后，地方政府开始积极宣传计划生育的知识和技术，也设定了一定的生育数量限额，但各地政策差异较大且并未严格执行。基本上来说，地方政府不鼓励每个家庭生育超过3个子女，且生育政策目标集中于主要城市，农村和少数民族地区并未严格执行。

20世纪70年代初期，由于人口的过快增长，国家开始提倡“晚婚、晚育、少生、优生”和“要有计划生育”等[134]，计划生育政策逐渐趋于严格，中央政府于第四个五年规划（1971～1975）开始制定正式的生育计划目标，旨在抑制人口的快速增长。在地方政府执行方面，1970～1979年，地方政府开始贯彻中央政府控制生育率的总体方针并设立计划生育办公室等机构。虽然“晚婚、晚育、少生、优生”政策在技术上是自愿性的，但是地方政府官员在包含计划生育执行情况的官员晋升考核体系下存在较强激励推动计划生育政策的实施。在此十年间，家庭生育数量限额由3个逐渐降为两个，实施范围也逐渐向所有城市和农村地区扩散。由此，中国人口的总和生育率（妇女生育子女的平均数，Total fertility rate）大幅下降，总和生育率从6降至2.75左右，下降幅度超过50%。

1978年改革开放后，虽然各项改革日益向市场经济体制收敛，然而严格的计划生育政策也开始逐步展开。为了控制日益增多的人口数量，提升人均收入水平，“国家提倡和推行计划生育”等表述被载入《中华人民共和国宪法》，计划生育政策得到法律的保障。1980年，《婚姻法》规定“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。为了在全国严格的开展计划生育政策，1981年，中央政府成立国家计划生育委员会，政府开始正式实施计划生育政策。计划生育政策规定一对夫妇只允许生育一个子女，即“一孩”政策，家庭若生育子女数量超出限额将受到金钱、职业或政治等惩罚。由于具体条件的差异，计划生育政策在执行过程中因为职业、地域（城市、农村和省份）和民族等条件有所不同[135]。公职人员和城市居民的计划生育政策最为严厉，由于中央政府对农村的控制力低于城市，因此，农村的计划生育政策因地方政府的实施程度而存在差异。

1982年计划生育政策作为基本国策在全国大力推行。为了激励和约束地方政府严格推行计划生育政策，政府官员的职位晋升开始与计划生育政策的执行力度挂钩，未能有效地执行该政策的官员甚至可能被开除公职或党籍。因此，地方政府开始积极推进计划生育政策的实施。到20世纪80年代中期，计划生育政策在全国逐渐形成浪潮。然而，在农村地区，受养儿防老等传统观念影响，众多农村家庭对其进行了抵制，计划生育政策在农村实施的阻力日益增大。为此，1984～1985年，中央政府对农村的计划生育政策进行了某种程度上的放宽，“开小口，堵大口”，例如独女农村家庭可放宽生育二胎。因此，在1984～1986年，家庭生育率有所反弹。1986～1990年，中央政府再次对计划生育政策进行收紧。1990年后，中国的计划生育政策逐渐趋于稳定。(www.xing528.com)

虽然中国的“一孩”政策仅允许生育一个子女，但由于城乡、职业、惩罚力度和控制力等方面的差别，事实上形成了两种政策，即城市众多家庭仅能生育一个子女，但农村家庭可生育两个子女，特别是第一胎为女孩的家庭。无论如何，中国的计划生育政策有效地控制了中国人口的快速增长，导致家庭生育率的降落。据有关学者估计，中国计划生育政策的实施至少减少了四亿潜在新生人口。

2000年以来，随着人均生活水平和医疗卫生技术的提高，居民预期寿命也不断提升，生育率的降低直接导致了中国人口老龄化程度的加深。政府日益认识到人口老龄化的严重性，开始对计划生育政策进行微调。2011年，为了有效应对日益加深的人口老龄化，各地陆续推行双独子女家庭可生育二胎，即“双独二孩”政策。2013年，为了进一步提升生育率，缓解人口老龄化不断加深的趋势，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定，要开始实施“单独二孩”政策，即政府允许一方是独生子女的夫妻生育二胎，单独二孩政策开始实施。2015年，为了积极开展应对人口老龄化行动，党的十八届五中全会提出开始实施“全面二孩”政策。《中共十八届中央委员会第五次全体公报》规定：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。自2016年1月1日起，每个家庭均可生育二胎。至此，约束中国家庭生育行为35年左右的“一孩”政策演变为“全面二孩”政策。

综上，通过对当代中国计划生育政策的存续与变迁进行梳理与阐释，其演变逻辑可以简要总结为“零星的人口政策”→“计划生育政策开端”→“晚婚、晚育、少生、优生”→“一孩”政策→“双独二孩”政策→“单独二孩”政策→“全面二孩”政策。简而言之，人口政策由最初的宽松逐渐转向严格，近年来又逐步放宽了对人口增长的控制，未来有望趋于常态化。