农村基本养老保障制度的演进历程及优化策略

我国城乡二元经济结构决定了我国养老保障制度的不均衡发展和城乡差距，这也导致了中国社会福利的不平衡发展。从20世纪50年代起，国家建立了综合性与国有企业相结合的城市社会保险制度，为劳动者提供了优厚的福利待遇（铁饭碗）。然而，在农村，社会福利的责任主要局限于村集体（公社），最重要的是农民自己。除集体福利设施外，“五保”方案是国家唯一能为农村贫困人口提供的制度援助。以土地和家庭支持为主要结构的农村养老保障，为我国的工业发展提供了巨大资金和发展机遇。

传统的养老保险制度并不支持农村养老保险制度的建立，中国农村普遍存在着养老保障是个人和家庭事务的传统观念，人们认为养老应养子女以备不时之需。这些儒家价值观通过大家庭成员来支持老年保护。然而，在中国的人口出生率下降，从农村到城市的人口大量迁移，家庭规模下降的大背景下，这些传统观念在中国社会经济大变革后就变得不合时宜了。

总之，在1978年改革前，我国农村的养老保障是以剩余主义为主导的。农村社会保障供给稀缺、支离破碎。即使在20世纪80年代，当一些更富有的人开始建立养老金计划时，这些零星的举措也仅限于当地村民。由于财政状况不同，这些计划在资格和福利方面因地制宜。在由于没有国家法律规定，个人享受农村养老金的权利从未得到保证。

自1978年改革开放以来，农村经济的多元化和人口老龄化的加深，农村养老保障安排已经不能满足农民的养老需求。国家认识到农村老年人未来面临的养老危机，并在20世纪90年代初推出了农村养老金计划。即使经过十多年的政治努力，整个政策仍处于停顿状态。

20世纪80年代中期，中央政府开始关注农村人口老龄化问题，并开始考虑建立一个公共机构—农村养老金计划。第七个五年计划（1986～1990）是国家加强其在农村社会中作用的第一个政治信号。接下来的“八五”规划进一步把全面的社会保障体系作为促进经济增长、维护社会稳定的有利条件。我国逐渐开始强调必须为农村人口建立适当的社会保障网。这一背景为农村养老保险政策的启动奠定了基础。(www.xing528.com)

20世纪90年代末，中国农村的养老保障成为中国政府和国际社会关注的问题。1999年，国务院启动了若干试点项目，计划在农村建立养老保险制度。与城市社会保险计划相比，农村养老保险缺乏社会统筹，福利水平完全由个人账户支付决定。因此，农村居民的养老金在不同地区分配不均，不同年龄、不同社会阶层的人支付能力不同。

我国农村养老保险政策具有高度不稳定的特点。近年来，国家在部分地区推行试点方案以来，一直未能建立稳定的农村养老保障制度框架。研究表明，农村养老金计划的兴起及其最终未能朝着一个全面的制度取得一致的进展，直接关系到官员们对于农村老年人实际需要何种福利待遇的想法之间的冲突。这一政策领域的波动，生动地说明了农民晚年仍可以依靠土地和家庭，并辅以私人商业保险的政策观念的优越性。鉴于所谓的农村居民自力更生，国家非常不愿意建立一个全面的农村养老金计划。

由上可知，中国的农村养老保障制度和城镇养老保障制度存在明显区别，且其改革时间节点及其主要特征存在明显差别。与世界上许多发达国家一样，我国也面临着人口老龄化带来的重大财政和养老金可持续性挑战。这些挑战在我国比其他大多数国家更为复杂，因为它们与国有企业改革和促进农村向城市迁移的城镇化进程密切相关。但是，在进行社会保障改革时，我国有三个大多数国家不具备的优势：第一，我国设计了一个非常有吸引力的社会保障养老金制度，将反映个人收入历史的基本社会统筹福利和个人账户福利相结合。第二，当前的经济环境特别有利于解决人口老龄化带来的财政和养老金可持续性挑战，因为经济增长非常迅速，国家储蓄和国际储备非常高。最后，社会保障改革如果得到正确实施，可以使原国有企业和农业劳动者向市场经济过渡，有助于加快中国金融的发展，从而有助于中国经济的现代化。

然而我国必须迅速实现其精心设计的社会保障体系的潜力。如果进入深度老龄化时代，错失改革养老保障制度和退休体系的最佳机会窗口，未来积极应对财政和养老金可持续性危机将更加艰难。随着人口老龄化的加剧，中国的养老金制度面临更为艰巨的挑战。党的十九大报告提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。人口老龄化、养老问题屡次被提及，说明了养老保障制度的重要性（王兆鑫，2018；侯建明，2018；张红凤和罗微，2019；郑颖萱和姚家畅，2018；雷咸胜，2019）[106][107][108][109][110]。养老保障制度改革是中国的一个关键问题，是企业改革的关键，也是健全的公共财政以及当前和未来退休人员的福祉。中国已经开始建立以投资为基础的城镇职工个人账户体系，特别是在国有企业。展望未来，中国面临的重要问题是改善该系统的设计和实施以及从现有的无资金转移新安排的制度。