课程行政主体：实现多元化的关键

课程行政主体即决定课程设置与编制的主体,“课程由谁决定,属于课程行政范畴”。陈桂生对课程行政主体作了深入研究:“世界各国,依照课程行政主体之别,形成了不同的课程行政体制。如法国自拿破仑统治时期开始,一向主要由中央政府以指令性文件规定全国统一的基础教育课程,以迄于今,称为‘国家本位课程’;美国一向实行地方分权的行政管理体制,州自为政,在同一州范围内,不同社区的课程设置也有一定区别,大体上属于‘地方本位课程’;英国政府一向对学校课程不加干涉,基本上由学校自主决定课程,称为‘校本课程’”^[1]。

然而,这种在这三级之中偏执于一级的状态发生了很大的变化。世界主要国家在课程设置与编制的主体上出现了从一元向多元转化的趋势,不同的课程行政主体共同影响和决定课程的设置和编制。

1.分权制国家对课程行政的干预

80年代以来,传统上由地方政府或学校自主决定课程设置的国家加强了国家对课程行政的干预。自80年代后期开始的澳大利亚中小学课程改革的一个特点是在组织领导上集中与分权的结合。澳大利亚宪法没有赋予联邦政府管理中小学教育的权力,并且,在历史上该国存在着强烈的反对联邦政府干预教育的传统。但是,由于联邦政府充分认识到教育在未来国家发展中的重要性,认识到课程改革对提升教育质量的重要性,所以,他们在现行宪法的框架之内,仍然积极地参与中小学的课程改革。联邦政府公共福利部采取了与各州政府教育主管部门协商的办法,在与各州政府以及教育界人士取得一致意见的基础上,提出了“澳大利亚学校教育共同与一致认可的教育目的”,并进一步提出了课程改革的框架意见,即关于中小学学校教育的“关键学习领域”,用于指导整个国家的课程改革,取得了对课程改革的领导权,增加了联邦政府对中小学教育的影响力。对澳大利亚政府而言,对中小学课程如此关心,在课程改革的问题上参与得如此深入是非同寻常的。相信,澳大利亚的这一课程改革的组织领导特点对澳大利亚未来教育的发展会产生极大的影响。

在另一方面,根据宪法的规定,联邦政府则把对课程改革的具体领导工作交给各州政府。在州政府一级,各州教育主管部门在中小学课程改革原则性的框架范围内负责制定各自的课程教学大纲。这些课程教学大纲更具体地规定了在每一学习领域的教学内容与具体要求。课程教学大纲既具体描述了每门课程学习后预期的结果,即学生应当掌握的知识、技能和形成的态度、价值观等,又规定了每门课程的教学时数。在课程教学大纲中,每门课程的教学时数是以完成这门课程必要的学习内容平均所需要的时间指标的形式出现的。值得注意的是,在1988年公布的英语教学改革法案中,规定任何一个教学方案的教学时数都是被禁止的。而这一次澳大利亚中小学课程改革在这一方面似乎有了一定的突破。

在学校一级,根据全国统一的“澳大利亚学校教育共同与一致认可的教育目的”,“关键学习领域”以及各州所颁布的课程教学大纲及其指导性原则,学校校长有权根据社区的特定需要决定本校开设的课程门类。这就是说,学校在课程设置方面仍然有着自己的一定的自主权。一个为人们普遍接受的观点是:教师在自己学科领域内,在对教学方法的认识上是有较高水平的专家,因此,教师则在学校规定的课程门类内有权决定选用何种教材与教学方法。

换言之,从80年代开始,澳大利亚在中小学课程行政主体上已经出现了多样化的趋势,初步形成了“国家课程”、“地方课程”和“学校课程”三级管理的态势。在中小学课程行政中,联邦政府、州政府、学校以及教师各自所具有的权限与责任都有了明确的划分。这一责、权、职的划分是明确的、清楚的。

当然,在实践中,由于历史的原因,政府与学校之间紧张的关系仍然严重地存在着。对于不少学校来说,近年来日益明显的政府对学科导向的,集中管理的课程改革的要求与学校更能主动地适应社区特殊需要的更分权的,学校有着更大自主权的需要不相符合,这一冲突影响了课程改革在实践中的运行。

美国直到20世纪70年代末之前没有设置联邦政府的教育部,宪法规定教育属于州政府的管辖范围,课程主要由州政府管理,因而不存在联邦政府的课程行政问题。但自80年代以来,为了所谓国家利益,确保教育水平,联邦政府逐步强化了对基础教育课程的宏观控制。采取的措施包括建立全国教育目标与课程标准,试图通过联邦政府对学校课程行政的影响达到提高教育质量的目的。

这一变革的起因主要是在80年代初教育质量问题引起美国社会各界的强烈关注。进入80年代,美国的不少社会团体对中小学教育质量进行了深入的调查,发表了一系列报告,对美国的教育质量表示了强烈的担忧。其中最有代表性的是国家高质量教育委员会发表的《国家处于危机中:教育改革势在必行》,该委员会经过一年半的调查,于1983年4月发表的这份报告,揭示了美国中小学教育中存在的严重问题,引起了美国社会各界的强烈反响。报告认为美国中小学教育存在的最主要问题是:教学内容分散肤浅且没有系统;课程标准过低;教师工资低;学生价值观混乱。

这份报告最终导致联邦政府采取了一系列加强教育的措施,加大了教育经费投入。从宏观上来说,对教育质量控制最直接的无疑就是课程质量标准的控制,缺乏一个共同的课程标准,各个学校,甚至各个教师都有自己的一套标准,大家各行其是,这就导致政府与社会无法有效地监控教育质量。因此强化国家的课程行政,制定全国的课程标准是确保教育质量的重要措施。

美国国家高质量教育委员会的《国家处于危机中:教育改革势在必行》报告,提出教育改革的重要措施就包括确立数学、英语、自然科学、历史、地理5门核心课程,1989年9月布什总统与各州州长在弗吉尼亚大学召开了美国首次“教育首脑会议”,讨论并制定了美国2000年教育目标,1991年布什总统签发了《美国2000年教育战略》,提出了雄心勃勃的课程改革目标。克林顿就任总统后,将这样的目标进一步具体化,1993年克林顿总统宣布了《2000年目标:美国教育法》,提出要继续加强5门课程的教学,另外增加了外国语和艺术这两门为核心课程,从而确定了7门核心课程。在1997年2月4日克林顿总统在其连任后发表的《国情咨文》“为了美国的教育,行动起来!”的演讲中,提出“国家将制定教育标准,这不是联邦政府标准,而是全国的标准,该标准将反映我们全体学生所必须懂得的在21世纪的‘知识经济’中获胜的内容。每个州和每所学校必须设置足以反映这些标准的课程,培训教师以使学生得以符合标准,为了帮助学校达到标准和测量他们的进步,我们将于下两年倍加努力,并在阅读和数学两门课程中实施全国统考”。^[2]

当然,美国的全国统一课程本质上是由国家机构在某些学科领域精心编制的详细的质量标准,仍然不同于我们通常所说的具有强制性约束力的国家课程,但对美国来说,这无疑是在课程行政领域中的巨大变化,其影响深远。美国公立中小学的课程一般是由州教育法规定的,州教育法原则规定学校开设的主要课程门类与开课最低时数。每门课程选择哪些内容,应当达到何种要求以及采用何种教材,这都是学校与教师可以自由决定的事情。近年的改革导致设立全国统一的课程标准,由此形成了国家、地方、学校共同决定课程设置和编制的多元化结构。

传统上英国的课程主要是以学校为主体管理的,1944年颁布的教育法是政府干预课程的开始,当然这时的干预是十分有限的。1976年卡拉汉首相在牛津大学发表演讲,引起全国性的教育大辩论。辩论的结果使人们逐步接受了政府对课程控制的作法。《1988年教育改革法》标志着政府课程行政主体地位的确立,其核心内容是设立“国家课程”、推行技术和职业教育、推广单元课程和全国考试等。其国家课程由10门学科构成,其中英语、数学、科学这3门核心基础学科与艺术、地理、历史、现代语言、音乐、体育、技术这7门基础学科。不过,由于“国家课程”本身的缺点和其他种种原因,国家课程在实施中一直困难重重,现正处于不断调整中。(www.xing528.com)

2.集权制国家的课程行政向多元化的转化

与地方和学校课程行政模式相对立,世界存在着另外一个极端的课程行政类型——中央集权控制的课程行政。在这些国家中小学的课程实行严格的中央集权控制,如法国、前苏联、中国等国家。长期以来的实践证明,在一个国家和地区实行统一的课程设置,是对学校教学质量进行宏观控制的一种手段,对于调节教学活动、保证一定教学质量起到积极作用。但进入20世纪80年代以来,这样一种集权控制的课程模式的弊端也越来越明显:不利于学生个性发展,不利于培养拔尖人才,不利于调动学校和地方课程改革的积极性。80年代以来这些国家与整个教育行政体制改革相适应,课程行政的权力以不同的速度和方式向地方和学校转移。

在法国国家教育计划的概念是与宪法的思想和公共教育体制并肩发展起来的。原法国教育部长约斯宾(Lionel Jospin)在1989年6月介绍一项新的教育法案时说道:法国的学校和其他任何国家的学校都不同,它是他们文化遗产的一个生动的组成部分;是他们引以为自豪的源泉;是锻造法兰西民族特性的大熔炉。一位协调新计划执行的法国总督学曾这样解释中央集权的教育体制:法兰西共和国的统一不是抽象的,它要以知识和文化的统一为基础……从小学到中学,年轻人都必须接受统一的知识,特别是涉及到法兰西过去的各个方面:文学、历史、公民教育。国家教育计划必须提供一种统一的文化……这样才能保证社会的统一性。这是一项基本原则。

法国的课程行政体制,中央集权的色彩浓厚,无论是公立的还是私立的,中小学课程全部由国民教育部制订。其程序是先由国民教育部的中小学教育行政当局“学校教育总局”制订课程方案,然后在“局教育审议会”审议,后报呈国民教育部长的咨询机构“国民教育最高审议会”审定。

法国最早的课程行政改革始于1973年,规定中等教育的前期和后期,可以由学校根据一定目的自由支配年授课总时数的10%,这就是所谓的“10%自由支配课程”。1983年关于中央和地方政府新的分权法令,为教育管理体制改革奠定了基础:国家的教育职责被重新界定为规定共同目标、指导教育方向,保证由其招聘、培训和付酬的人员的经费;地方政府则负责所辖区域内的教育规划、对学校设备的管理和校舍的建筑。一些过去由教育部掌管的教育行政权力下放到了地方。由此,地方和学校在课程方面的权力也逐渐得到扩大。

新的法令规定中学具有法人资格和相应的权力,允许它作为非集权和自治的实体,在法律规定的范围内运行。中学上升为公共教育机构,校内成立校务委员会,成员来自三方面:学校行政管理人员、地方政府代表,家长和学生代表。校长任校务委员会主任,是国家的代表。从拿破仑时代形成的、所有的法国学生在同一时间接受同样教育的模式已经被打破。从1986年1月1日全面实施新的管理制度以来,尽管较为复杂,但没遇到大的障碍,伴随着教育行政权力的下放,新的分权的课程行政模式逐步建立。

苏联的课程是国家控制模式的代表,其继承者俄罗斯加快了课程改革的步伐。1992年7月10日叶利钦总统签署了《俄罗斯联邦教育法》,新的教育法认可了课程的多样化,要求俄罗斯联邦的教育机构在组织教育的过程中,采用数十种课程计划,扩大地区和学校的课程选择权力。俄罗斯课程行政体制改革体现出民主化、个性化的特征。地区和学校对课程的影响越来越大,不同地区有不同的课程计划和课程标准;学校也可以设立自己的课程标准,形成了俄罗斯联邦、地区和学校三级课程管理制度。1993年俄罗斯联邦公布了基础课程计划,这个计划由不可变和可变两部分组成。不可变部分相当于其他国家的核心课程或国家基本课程等。可变部分规定了必修课时和选修课时,其中的必修课时用来学习基础课程计划可变部分的学科,开设补充课程,如生态学、经济学、伦理学、韵律体操、发展课等,选修课时用于个别课和小组课。在基础课程计划外,各地区和学校还可以设立自己的课程。

3.课程行政主体多元化的原因分析

课程行政主体结构的变化是与教育管理体制变革密切相关的,20世纪80年代以来世界教育管理体制改革的一个显著特征是“中间化”趋势,传统上实行集权控制的国家,教育管理体制在逐步实行分权,扩大地方和学校的权力;而传统上实行分权尤其以地方和学校实施教育管理的国家,普遍加强了中央政府对教育的影响和控制,教育中国家意志的体现越来越明显。这样一种趋势是因教育在现代社会政治、经济、文化发展中的作用日益明显而形成的。

教育在现代社会发展中的作用越来越突出,已经成为现代国际竞争的重要基础。进入20世纪80年代,新的科技革命的洪流在深刻改变着整个世界,一种新的社会经济形态——知识经济正在悄然形成。传统上决定社会生产的基本要素发生了变化,科技创新已经成为社会经济发展的基础动力,技术和知识已经成为国家竞争力的主要组成部分。适应新的科技发展,尤其知识经济概念的提出,各主要大国都把加强教育作为适应新的竞争的国家战略,教育被当成提高国家竞争力的基础要素,因此教育改革和发展越来越体现出了国家的意志。分权制国家发现,他们的教育体制难以对这样的变化作出敏感的、整体性反应,如果任由教育自由发展,就可能落后于时代,教育的落后就可能导致国家的落伍,因而通过各种途径和手段加强对教育的影响和干预,以使教育尽快适应世界发生的这种深刻变革。

由于在这场新的竞争中,正如江泽民所说,创新是一个民族的灵魂,是国家兴旺发达的不竭动力。在这样一个注重个性的多样化时代,过于统一的教育体制,虽然保证了基本的教育质量,却难以应对多样化的世界,不利于卓越人才的成长,因为个性发展是卓越人才成长的前提,这已经为二战以来世界各国的教育实践所证实。在知识经济时代,一大批卓越人才的成长是保持国家竞争力的基础,过于统一的课程模式从国家竞争战略角度来审视,对于培养多样化的人才是不利的。给地区、学校以适当的设置课程的权力是培养创新人才,适应国际竞争的重要战略措施。

国家的干预和国家课程的实施,为保证整体教育质量的提高,适应时代发展,增强国家竞争力奠定了基础;地方课程适应了区域经济发展的需要,促进了地区的教育参与度,有利于调动地区的教育积极性;学校课程是学校形成办学特色、培养个性化人才的必然要求。偏执于某一主体的课程行政模式必然是顾此失彼,在教育对现代社会发挥前所未有作用的今天,三者统一才能共同适应时代要求,这无疑是世界各国的共同认识,由此导致了课程行政多元化趋势的发展。