1.法院系统整体独立
司法独立含有三大要素，一是司法权的独立，二是法院的独立，三是司法官的独立。[66]1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会《关于司法机关独立的基本原则》第2条规定，司法机关不应为任何直接、间接不当压力、威胁、影响、怂恿或干涉所左右，不论其出于何种理由或来自何方。[67]我国的审判权专属于各级人民法院，各级人民法院作为一个整体，依照国家法律的规定统一行使国家的审判权。保障法院系统整体独立地行使审判权是公正司法的基础之一，是国家审判权统一性的必然表现。宪法第131条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该条规定不仅要求人民法院在行使国家审判权时只服从法律，依法独立于行政机关、企事业单位、其他社会组织以及个人等一切主体，不受其干涉，也要求人民法院在自身的机构设置上独立于行政机关。法院系统在财物等行政管理上具有一定的自主性和独立性，是法院系统保持整体独立的基本条件之一。
2.上下级人民法院行政管理模式的选择
历史上，我国司法制度的发展具有司法行政合一、司法权依附于行政权的特点，司法权受行政权的影响较深。中华人民共和国成立初期地方各级人民法院的人财物完全由同级地方党委政府管理，司法权缺乏应有的独立性。1979年法院组织法规定，各级法院的司法行政工作由司法行政机关管理。这种管理模式使得人民法院受制于行政机关，审判工作容易受到行政权力的侵扰和干预，不利于法院的司法公正。1983年人民法院组织法修改后，取消了该条规定。法院助理审判员由本级法院任命，地方法院司法行政工作不再由司法行政部门管理，而是由同级政府和各法院管理为主，上级法院指导、管理为辅。该种管理模式之下，人民法院的人财物受制于同级政府，产生了司法地方保护主义等多种弊端。有学者提出，在中国这个具有司法隶属于行政传统的国家，两者保持分离是非常必要的。第一，行政不能领导和代替司法。第二，法院依法行使职权不受行政机关干预。第三，司法权必须保持统一，不受地方政府干预，法院财政预算、经费来源、法官人选、院长确定等不应由行政机关控制或管理。[68]因此，上下级人民法院行政管理模式的选择上，应当将人民法院的人财物管理权与行政机关进行适当分离作为重要的考量因素。如前文所述，境外法院的司法行政管理模式主要有法院自主型管理、司法行政部门管理和司法委员会管理三种模式。司法委员会管理模式是以法院管理为主、兼有法律人士和社会成员参与，体现了法院主导、兼有民主性、协商性的特征，其在实质上也属于法院主导的自主型管理模式。不同的法院管理模式虽然各有特点，但是其共同目标都是为了保障法院和法官的审判独立，提升司法公正和司法效率。法院应当尽可能是管理自治组织，管理自治是司法独立性的延伸。世界法院管理模式发展趋势是强化管理自治性，在保障司法独立、公正的前提下，最大限度地提高司法效率。[69]我国省以下地方人民法院省级统管改革后，地市级、县级地方政府不再参与同级人民法院的行政管理。以省高级人民法院作为主要的领导和管理主体对全省法院的司法行政工作进行自治性管理，有利于抵御行政机关的干预，保障人民法院整体的独立审判，这种管理体制符合国际上法院管理模式的发展趋势。
（二）上下级法院行政管理与审判工作监督的关系
上下级法院存在审判工作监督关系和行政管理领导关系。虽然目前的法律对于后者没有明确作出规定，但是，上下级人民法院之间的行政管理领导关系属于实际存在的关系。上述两种关系在法律性质上有着本质的差别：审判工作的监督关系中，各法院均依照法律的规定和法定程序独立地行使司法审判权，追求司法的实体正义和程序正义，依照法律规定作出公正裁判，充分体现了司法权的被动性、程序性、独立性、专业性等基本特征。各法院处于平等的法律地位。而上下级人民法院行政管理的领导关系中，上级人民法院处于领导者和管理者的地位，与下级人民法院之间的关系是命令与服从、管理与被管理、控制与被控制的关系。上级人民法院作出的行政管理决定，下级人民法院应当予以执行。司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权力，是保障法院活动的正常运转所必须的。[70]司法行政权就是服务或者辅助法院裁判权的行政权力，对司法领域的行政事务和法律事务的管理权或者执行权，具体而言，现代司法行政权本身源于法院的裁判权，其赖以存在的基础就是服务或者辅助法院的裁判权。[71]由于审判工作是法院最基本、最重要的工作，行政管理工作应当追求高效快捷，服从并且服务好审判工作。上下级人民法院之间的行政管理关系也只能维护和保障审判工作的监督关系。上级人民法院的行政管理工作不能侵扰下级人民法院的审判工作。
（三）宪法原则统领下上下级法院行政管理关系的完善
1.建立上下级法院自治型行政管理模式
为了保障法院系统的整体独立，我国应当借鉴境外国家和地区法院行政管理的相关成功经验，结合实际情况，建立法院自治型行政管理模式：由各地的省高级人民法院设立行政管理局，领导和管理全省法院的司法行政工作。省高级人民法院行政管理局局长可以由省高院副院长担任，接受院长的领导和监督，以此加强全省法院系统行政管理工作的统筹性和协调性。中级人民法院、基层人民法院也设立行政管理局，由副院长担任局长，工作上接受上级法院行政管理局和本院院长的领导和监督。行政管理局对法院的财物管理、人员日常管理、信息化建设、安全保卫、后勤保障、审判管理、教育培训等工作进行统一的行政管理。各个法院内部原有的办公室、研究室、宣传处、人事处、培训处、行装处、审判管理办公室、监察室等内设机构可以进行合并精简，原有的职能统一由本院的行政管理局承担。各级人民法院内部的司法审判业务和司法行政事务实行分离，使法官能够专注于审判业务工作，不必为千头万绪的司法行政事务投入精力，从而提高审判工作的质量和效率。在法院人员的编制上，行政管理人员与司法审判人员归属于不同的序列，并实行严格分离。
2.明确上下级人民法院行政管理工作与审判工作的界限
第一，明确法院行政管理权与法官审判案件管理权之间的界限。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第14条规定，向法院属下法官分配案件是司法机关内部事务。《司法独立基本原则的声明》第35条规定，法官之间案件分配属于司法行政事务，应主要由法院首席司法官员控制。因此，对于与案件分配及有关的事务均须由法官独立自主地决定。对于接受诉讼文书、立案审查、案件分配、案件排期开庭、审前准备、合议庭组成、法庭庭审、合议庭评议案件、宣判、文书制作、文书送达等与审判工作关系密切或者属于审判工作的事项，应当一律由法官进行管理或者由法官决定，司法行政部门在法官的统一管理、指挥下做好相关辅助性的工作。第二，明确上级人民法院的审判管理与下级人民法院依法独立行使审判权的界限。审判是第一位，管理是第二位，两者是主从的关系，因此，人民法院的审判管理工作必须尊重审判的规律，使管理的方式方法和工作机制充分考虑审判工作特点，符合审判工作实际。[72]上级法院的审判管理应当以审判态势的预判和事后评估为主，而非针对个案的微观管理。对案件审判过程中的管理，应当以下级人民法院和承办法官自行管理为主。上级人民法院不得对下级人民法院和法官设定案件上诉率、申诉率、民事案件调解率、撤诉率、信访投诉率、发回改判率等违反了司法规律的考核指标，不宜对审判质效进行通报排名和考核奖惩。因为这种做法“司法行政化”色彩浓重，将下级人民法院视同为普通的行政机关，迫使下级人民法院积极争取上级人民法院的支持和指导，并在裁判尺度上尽量与上级人民法院保持一致，影响了审判的独立。据对陕西省某市中级人民法院和下辖13个基层人民法院法官以及该市律师、法学专家的一次调查问卷显示，37.3%的中院法官和40.7%的基层法官表示应当禁止上下级法院的审判绩效考核；87.5%的受访律师批评该考核，60%的律师建议对此予以禁止或者废止；93.3%的法学专家认为考核不合理，影响了下级法院法官独立，67.7%的法学专家主张废除考核。[73]第三，规范上级人民法院对下级人民法院的审判指导行为。一是废除案件请示制度，杜绝上下级人民法院办理案件过程中的请示汇报行为。案件请示制度在我国司法实践中由来已久。多年以来，法院内部审判工作中的书面请示与口头请示活动一直大量存在，法官们对此“情有独钟”。例如，前述的问卷调查结果也显示，83%的中院法官和65%的基层法官认为，可以有限度地保留案件请示，使其规范运作；4%的中院法官和14%的基层法官则认为应当完全保持原有的案件请示机制；只有13%的中院法官和21%的基层法官认为应当废止案件请示。[74]在办案件的请示汇报活动不仅违反了宪法确立的独立审判原则，不符合司法权的亲历性特征，也严重侵害了当事人的上诉权利，使得二审终审制度形同虚设，也不利于一审法院法官司法能力的提高。同时，请示制度的存在和泛滥使得我国宪法确立的上下级人民法院的监督关系发生了实质性的变化，进一步加强了上下级人民法院之间的行政依附关系。有学者指出，从宪法层面上来说，请示与批复在某种程度上是违宪的。[75]上下级人民法院在日常的审判工作中，以及在教育培训等行政管理活动中，应当坚决杜绝案件的请示汇报活动。二是规范省高级人民法院、中级人民法院制定、发布审判业务指导性文件和典型案例的活动。司法实践中，高、中级法院经常以“会议纪要”“典型案例”等形式发布对某一类案件审理的指导性意见或者观点。我国的案例指导制度是向司法活动提供规则，有相当一部分实际上在承接着司法解释的功能。[76]根据立法法的规定，法院的司法解释仅仅由最高人民法院作出，其他法院并无制定司法解释的权限。因此，严格来说，司法解释和指导性案例只能由最高人民法院发布。其他法院不得超越法定职权制定具有司法解释性质的文件，不得违反法制统一原则制定或者发布突破法律、司法解释规定的审判指导性文件；也不宜发布指导性典型案例。省高级人民法院可以发布具有参阅性质的典型案例。这些参阅案例仅仅作为下级人民法院审判工作的参考，而不应当具有统一执行或者强制执行的效力。下级人民法院在依法独立审判的过程中，可以采纳，也可以不采纳省高级人民法院参阅典型案例的裁判观点。
3.成立法官会议制衡和弱化上下级法院的领导关系
省级统管后，如果缺乏有效的制度作保障，上下级人民法院之间的行政化倾向有可能会“雪上加霜”，下级人民法院和法官的独立审判地位将会受到明显威胁。同时，可能会出现“因上级人民法院不了解基层法院具体情况”等原因而损害下级人民法院合法权益的现象。例如，在地方人民法院的财政经费管理方面，省级统管后，全省中、基层法院的经费将由省级财政部门统一审核。由于省级财政部门不熟悉全省法院的实际情况，中、基层人民法院的财政预算申请提交给省级财政部门之前，通常会先交由省高级人民法院进行预先汇总、初步审核或者适当调整。省级财政部门对全省法院的财政预算审核同意之后，也有可能会将全省法院的经费首先拨付给省高级人民法院，再由省高级人民法院根据各中、基层人民法院的具体情况进行分配。此时，省高级人民法院实际上拥有了对各中、基层法院财政预算的汇总权、调整权和审核权以及对法院经费的分配权，该项权力对于下级人民法院权益的影响非常重大，将会加深下级法院对上级法院的财政依附关系，从而影响下级法院的独立审判。因此，完全有必要通过建立科学、民主、协商的决策机制，来制约、平衡和规范上级人民法院财政管理等各项行政管理权，达到保障审判独立、平衡各方利益、推进科学管理的目的。
法院的组织目标是为了实现司法职能，法院管理是具有从属性、控制性和保证性的权力，所以，法院的管理决策权应当属于法官或者法官集体。[77]境外法院的通行做法是成立法官会议决定法院行政管理事项，以此加强决策的民主性和科学性，弱化上下级法院之间的领导、指挥和服从关系，平衡好各方的利益。美国联邦司法会议由最高法院首席大法官、各巡回上诉法院首席法官、各巡回区地区法官以及国际贸易法庭首席法官组成。日本最高法院根据全体法官组成的法官会议的讨论，处理法院司法行政事务。印度在各级法院建立“全体法官会议”决定法院内部事务管理。部分境外国家注重发挥下级法院法官委员的制衡作用。例如，巴西15位司法委员会委员中有9位法官来自于不同类别和层级的法院。西班牙、意大利、法国司法会议中的下级法院法官代表占了多数。[78]在法院内部由法官选举产生的法官会议行使司法行政权，也可能是一种有益的探索。一方面，有利于增强法官在行使审判权中的独立，真正做到法官之上无法官。院长、庭长、审判员都享有平等的审判权，都可以参与行政事务的管理。另一方面，有助于区分法院内部审判权和司法行政权、行政职能和审判职能，淡化过度的行政色彩。[79]我国有必要借鉴境外法院的相关经验，在各省探索成立以省高级人民法院、市中级人民法院和基层人民法院法官代表为主体，兼有政府部门人员、检察官、人大代表、政协委员、律师、社会公众代表等参加的全省人民法院法官会议。省法官会议是全省人民法院行政管理工作的最高决策机构，共同研究、制定全省人民法院行政管理的决策，决定重大行政管理措施以及有关教育培训、预算调整、预算审核、经费分配、审判管理、信息化建设等重大事项。省法官会议的决定在全省法院内具有执行效力，对全省各级人民法院的行政管理工作具有约束力，全省各级法院的行政管理局必须予以执行。来自中、基层人民法院的法官委员通过“各法院的法官选举出候选人、中院党组在候选人中拟订人选、由高院党组最终决定”的方式确定；来自高级人民法院的法官委员通过“高院法官选举出候选人、高院党组在候选人中最终决定”的方式确定；而非法官的委员则通过“各地、各部门推荐、中院党组初步审核、高院党组最终决定”的方式确定。省法官会议由省高级人民法院主要院领导担任主任。为了确保省法官会议的决策符合全省法院行政管理工作的实际、能够代表绝大多数法官的意志，法官会议中法官委员的人数应当占委员总数的多数；来自中、基层人民法院的法官委员的人数应当占法官委员总数的多数；法官委员应当来自法院系统中不同级别的法官。上述法官委员人员构成的具体比例，由各省高级人民法院根据实际情况确定。法官会议委员的任期为三年，连任不超过两次。关于省法官会议的议事方式和表决程序。法官会议每半年至少召开一次会议，法官会议主任可以根据工作需要，提议召开临时法官会议。法官会议决议应当由半数以上的委员通过。全省各个人民法院成立由本院全体法官组成的法官会议，由本院院长担任主任，集体、民主地行使本法院行政管理工作的决策权。对于本法院法官会议的决定，本院的行政管理局应当予以执行。通过设立法官会议，来有力制衡上级人民法院的行政管理权，相对弱化上下级人民法院之间的领导、服从关系，提高行政管理的科学性，达到保障下级人民法院和法官独立行使审判权的宪法目的。
【注释】
[1]石佑启：《深化改革与推进法治良性互动关系论》，《党政视野》2015年第4期。
[2]王志强等：《司法公正的路径选择：从体制到程序》，中国法制出版社2010年版，第74页。
[3]最高人民法院课题组著：《司法改革方法论的理论与实践》，法律出版社2011年版，第64页。
[4]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第171页。
[5]王广辉：《司法机关人财物“省级统管”改革的法律反思》，《法商研究》2016年第5期。
[6]周强：2017年11月《关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》，http：//www.court.gov.cn，2018年6月3日访问。
[7]周泽民主编：《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第78页、第80页、第100页。
[8]张千帆：《如何设计司法？法官、律师与案件数量比较研究》，《比较法研究》2016年第1期。
[9]左为民：《省统管法院人财物：剖析与前瞻》，《法学评论》2016年第3期。
[10]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第173页。
[11]左为民：《省统管法院人财物：剖析与前瞻》，《法学评论》2016年第3期。
[12]2018年1月28日《江苏省高级人民法院工作报告》，http：//www.jsrd.gov.cn，2018年11月13日访问。
[13]陈瑞华：《司法改革导论》，法律出版社2018年版，第64页。
[14]王广辉：《司法机关人财物“省级统管”改革的法律反思》，《法商研究》2016年第5期。
[15]最高人民法院课题组：《司法改革方法论的理论与实践》，法律出版社2011年版，第62页。
[16]秦前红：《中国政治体制改革“试点”模式需解决好四大问题》，《中国法律评论》2017年第4期。
[17]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第451页。
[18]李牧、楚挺征：《地方人大监督不作为及其规制探究》，《武汉理工大学学报》2009年第6期。
[19]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。
[20]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第42页。
[21]乔晓阳：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第26页。
[22]李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第23页。
[23]尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年版，第70～71页。
[24]任喜荣：《地方人大监督权论》，中国人民大学出版社2013年版，第147页、第149页。
[25]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第458页。
[26]占善刚、严然：《省统管背景下地方人大监督同级司法机关问题研究》，《学习与实践》2015年第10期。
[27]乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年版，第71页。
[28]李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第200页。
[29]参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第26条～第29条、第31条；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条、第22条、第34条～35条、第39条、第44条。
[30]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第408页。
[31]任喜荣：《地方人大监督权论》，中国人民大学出版社2013年版，第178页。
[32]张劲松：《宪政视角下人大监督权研究》，广东人民出版社2009年版，第153页。(www.xing528.com)
[33]李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第124页。
[34]任喜荣：《地方人大监督权论》，中国人民大学出版社2013年版，第215页。
[35]乔晓阳：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第140页。
[36]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第400页。
[37]胡弘弘：《论人大代表提案权的有效行使》，《法学》2012年第5期。
[38]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第398页。
[39]陈永康：《司法体制改革新形势下人大监督司法的新思路、新举措》，《人大研究》2015年第7期。
[40]李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第89页。
[41]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第320页。
[42]王广辉：《司法机关人财物“省级统管”改革的法律反思》，《法商研究》2016年第5期。
[43]韩大元：《论审判独立原则的宪法功能》，《苏州大学学报》2014年第1期。
[44]陈瑞华：《司法改革导论》，法律出版社2018年版，第65页。
[45]程春明：《司法权及其配置》，中国法制出版社2009年版，第220页。
[46]杜豫苏：《上下级法院审判业务关系研究》，北京大学出版社2015年版，第236页。
[47]贺卫方：《司法改革中的上下级法院关系》，《法学》1998年第9期。
[48]程春明：《司法权及其配置》，中国法制出版社2009年版，第208页。
[49]陈瑞华：《司法改革导论》，法律出版社2018年版，第70页。
[50]谭世贵等著：《中国法官制度研究》，法律出版社2009年版，第207页。
[51]谭世贵等著：《中国法官制度研究》，法律出版社2009年版，第85页。
[52]陈瑞华：《司法改革导论》，法律出版社2018年版，第66页。
[53]［英］J.S.密尔著，汪瑄译：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第70页。
[54]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第367页。
[55]董和平：《我国省级法官遴选委员会问题研究》，《求索》2017年第12期。
[56]姚莉：《比较与启示：中国法官遴选制度的改革与优化》，《现代法学》2015年第4期。
[57]左为民等：《中基层法院法官任用机制研究》，北京大学出版社2014年版，第131页。
[58]左卫民：《省级统管地方法院法官任用改革审思》，《法学研究》2015年第4期。
[59]王志强等：《司法公正的路径选择：从体制到程序》，中国法制出版社2010年版，第39～40页。
[60]姚莉：《比较与启示：中国法官遴选制度的改革与优化》，《现代法学》2015年第4期。
[61]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第168页。
[62]何帆：《法官遴选委员会的五个关键词》，《法制资讯》2014年8月。
[63]何帆：《法官遴选委员会的五个关键词》，《法制资讯》2014年8月。
[64]董和平：《我国省级法官遴选委员会问题研究》，《求索》2017年第12期。
[65]冀天福等：《河南举行员额法官增补选任考试》，《人民法院报》2018年10月9日。
[66]樊崇义：《诉讼原理》，法律出版社2004年版，第433页。
[67]宋英辉主编：《中国司法现代化研究》，知识产权出版社2011年版，第178页。
[68]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第87页。
[69]梁三利：《法院管理管理模式研究》，南京理工大学2008年博士学位论文。
[70]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第181页。
[71]宋英辉主编：《中国司法现代化研究》，知识产权出版社2011年版，第216页。
[72]江必新：《审判管理与审判规律抉微》，《法学杂志》2011年第5期。
[73]杜豫苏：《上下级法院审判业务关系研究》，北京大学出版社2015年版，第107～108页。
[74]杜豫苏：《上下级法院审判业务关系研究》，北京大学出版社2015年版，第93页。
[75]万毅：《历史与现实交困中的案件请示制度》，《法学》2005年第2期。
[76]陈兴良：《建立案例指导制度意义深远》，《法制日报》2013年4月10日。
[77]梁三利：《法院管理模式研究》，南京理工大学2008年博士学位论文。
[78]何帆：《法官遴选委员会的五个关键词》，《法制资讯》2014年8月。
[79]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第205页。
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