人民代表大会制度下的法官遴选制度的优化方法

法官遴选是本次司改的重头戏之一，也是上下级人民法院关系中的重要内容。全国各省份对法官遴选制度进行了一系列的探索，大部分省份在省高级法院内设立了法官遴选委员会办公室，负责下级法院法官遴选日常组织等工作。省高级法院在全省法院法官的遴选工作中，实际上起着具体的主导者、组织者和实施者的作用。但是，从总体上而言，我国的法官遴选工作尚处于初步探索阶段，法官遴选委员会的独立性尚未得到充分保障和彰显，法官遴选工作中尚有许多问题有待进一步研究和解决。这主要体现在以下方面：一是法官遴选委员会与省级国家权力机关的关系有待进一步厘清。二是法官遴选委员会的法律性质、基本职能及其与行政机关、司法机关的关系有待进一步明确。三是法官遴选委员会的工作程序有待进一步规范。

（一）法官遴选委员会在省级国家权力机关监督下工作

1.法官遴选工作应当在省级国家权力机关监督下进行

从目前我国各省法官遴选委员会的运作情况看，上海等多地的法官遴选委员会由省级政法委员会、组织部等党委部门负责牵头组织成立。有关法官遴选委员会的工作职能、委员构成、法官遴选程序等重要制度均由省高级人民法院拟订后，交由省级党委或者其部门审核制定。省级国家权力机关对法官遴选并没有发挥其应有的监督作用，该项监督工作基本上处于缺位状态。有学者提出，法官是由人大选举或任命的，故遴选机构应当在同级人大领导下开展工作。^[51]也有学者提出，法官遴选委员会应当设在省级人大常委会下，成为专门审核和决定法官任命的权威机构。^[52]笔者认为，我国实行人民代表大会根本政治制度，在该项制度下，法院院长由人大选举，其他法官由人大常委会任免。而法官遴选制度作为法官任用制度的一部分，是法官制度的重要组成部分，是人民代表大会制度下国家司法制度的重要内容之一。根据宪法的规定，法官遴选委员会的工作应当在国家权力机关的监督之下进行。

2.省级国家权力机关如何对法官遴选工作进行监督

人民代表大会是权力机关，处于决策和监督者的地位。如果其参与法官的具体遴选工作，则与工作机关无异。这不利于其独立、公正地判断，也不利于其监督法官。代议制理论家密尔说，人民议会的正当职责不是去做该项工作，而是设法让别人把该工作做好。^[53]国外经验表明，议会没有去扮演人事管理者角色的，还未发现哪国议会参与人事选拔考察的。^[54]我国地方国家权力机关的监督工作也应当如此。地方国家权力机关应当从制度上解决地方的全局性问题，只管重大的问题，不管具体、琐碎的事务；只作出决定，不负责执行。故我国的省级国家权力机关不宜直接参与法官遴选的具体工作。但是，其可以对法官遴选委员会的制度制定和执行情况进行监督。监督的具体内容包括：委员会的组建、委员选任、遴选程序、日常运行、委员会的审查建议被采纳情况等事项。监督的方式可以采取询问、听取工作报告、执法检查等多种方式。

（二）法官遴选委员会相对独立于行政机关和司法机关

1.法官遴选委员会的法律性质

法官遴选制度属于我国法官任用制度的重要组成部分。根据全国各地试点工作的情况看，法官遴选委员会的牵头组建单位一般是党委政法委员会或者党委组织部门等国家党政机关。法官遴选委员会的委员，通常由人大常委会、政法委员会、组织人事部门、纪检监察部门、人民法院、人民检察院等机关的干部以及法学专家学者、律师等社会人士组成。法官遴选委员会的委员均为兼职委员，其中，国家公职人员和事业单位的人员占了大部分。在法官的任命程序上，修改后的人民法院组织法第47条和法官法第16条规定，初任法官应当由法官遴选委员会进行专业能力审核。根据该法律规定，法官遴选委员会对法官候选人进行专业方面的审核遴选是法官任命的前置性程序，法官未经过遴选就不能进行任命。因此，法官遴选程序成为我国法官任命的法定程序之一。有学者提出，综合法官遴选委员会的职能、成分、工作内容和重要性以及与其他国家机关的关系来看，将其定性为一种吸收民间力量参与的国家机关更为合理。^[55]笔者认为，从法官遴选委员会的组建单位、委员构成、法律规定等具体内容看，其并非属于“民间组织”。法官遴选委员会虽然有社会人士参与其中，但是其“官方”色彩更为浓厚。法官遴选委员会是由有关国家机关牵头组建的、法律规定的、对法官候选人的专业能力进行审核的专门组织。

2.法官遴选委员会的职能

法官遴选委员会的性质宜定为专业技术评估组织，主要承担初任法官遴选和法官晋级遴选两项职能。^[56]从域外的情况看，有的国家的法官遴选委员会负责初任法官的遴选，有的负责初任法官遴选、法官晋升、晋级、惩戒、罢免等多项工作。例如，德国部分州的法官选任委员会只负责试用期法官的任命，部分州的法官选任委员会则参与法官终身任命和法官晋升决定。俄罗斯法官职业鉴定委员会负责选拔法官候选人、中止或者终止法官的职权、保障法官不受侵犯、对法官进行鉴定并授予专业等级等工作。目前，我国大部分省的法官遴选委员会仅仅负责初任法官的“资格审查、讨论决定、提出任命建议”等统一遴选工作，而法官晋级、晋升则不属于其工作范围。新修改的人民法院组织法及法官法规定了初任法官应当由遴选委员会进行专业能力审核。但是，对“法官晋级、晋升”是否由其审核则未作规定。笔者认为，我国法院系统的“行政化”问题由来已久，法官晋级、晋升制度同样也存在严重的“行政化”的问题，影响了法官的独立审判，有必要进行制约和规范。例如，原法官法第20条规定，法官等级的确定，以其所任职务、德才表现、业务水平、审判实绩和工作年限为依据。根据该条规定，法官行政职位的高低，是确定其等级的最为关键的因素。新修改的法官法第28条虽然删除了“所任职务”的规定，但是该法第9条又规定了院长、庭长等领导除了履行审判职责外，还履行与其职务相适应的管理职责。第38条、第39条则规定了法官的考核工作由院长担任主任的考评委员会负责。因此，在行政化非常严重的法院内部，“法官所任职务”对于法官等级的确定事实上仍然是至关重要。在实践中，我国法官晋升、晋级的标准尚不科学、固定和明确，可能会因时、因地、因人而异。法官的晋升、晋级有时并不完全以“法官是否具备优良的道德和出色的司法能力”为主要依据，而可能将法官“是否擅于领会和执行上司命令、是否具有较强的组织管理能力、是否具有娴熟的社会适应能力、是否擅于团结协调各方面关系”等其他方面的能力，作为最重要的衡量因素。法官的审判业务能力则相对处于次要的地位。例如，根据对四川省两个中级人民法院200名工作人员的问卷调查显示，“法官晋升为庭长的最关键因素”统计结果为“行政管理33.3%、领导评价22%、政治素质19.8%、业务能力17.6%、沟通协调5.5%、人缘3.8%”^[57]。法官的业务能力仅仅排在了第4位，远远低于其他因素的占比，这根本无法体现“法院是审判机关、法官是裁判者”的主要法律特征。有学者提出，这是一种容易走形变样的制度，带有一定的人治因素。如果这一任用机制不规范化、明确化，可能会选出办案能力弱的法官在一线从事审判工作，也可能任用政治素质差、领导管理能力不强的领导，甚至带病提拔，引发司法腐败等严重问题。^[58]同时，我国广大低级别法官的工作评价与等级晋升往往与高级别法官密切相关。出于对自己发展前景的顾虑，低级别法官在审判工作中通常会尊重高级别法官对案件处理的意见。根据“司法公正制度构建研究课题组”对全国各地987名法官、检察官、律师、诉讼当事人和其他人员“关于法官独立审判”的问卷调查显示，55.3%的被调查者认为，“我国法官独立审理案件、不受他的领导和上级法院意志影响”的情况为“一般”，34.2%的人认为“很差”。^[59]为了减少法官人事管理工作中“行政化倾向严重”“标准不统一”“透明度不高”等诸多弊端，保障法官的独立审判，本次司法改革有必要推广上海市的司法改革经验。进一步完善和扩大法官遴选委员会的工作职能范围，由法官遴选委员会参与法官的考核、等级评定、晋级、降级以及从下级人民法院遴选上级人民法院法官等工作。在取得成功经验的基础上，可以进一步开展法官遴选委员会参与法官职务晋升审核的改革工作。通过发挥法官遴选委员会的专业审核作用，明确科学、合理的法官晋级和晋升标准，加强社会参与和监督，逐步规范法官的人事管理工作。从而有效制约和遏制上下级人民法院之间和人民法院内部日益严重的“行政化”倾向，保障审判的独立。

3.法官遴选委员会与行政机关、司法机关的关系

作为法官任用制度的一个重要环节，法官的遴选工作由谁来主导或者掌控，与人民法院的独立审判关系重大。如果法官遴选委员会完全依附于行政机关，法官的遴选权则掌握在行政机关手中，行政机关就有可能以此来干预人民法院的审判活动，宪法确立的审判独立原则就会受到侵犯。我国本次司法改革之前的法官任用管理，以“同级地方党委和政府为主、上级人民法院协管为辅”，司法权经常受到地方行政权的干预，出现了“司法地方保护主义”等诸多问题。省级统管改革全面落实后，地市级和县级党委、政府将不再参与地方人民法院的人事管理活动，全省各级人民法院法官遴选等工作事实上将由省高级人民法院全面主导。此种情形之下，如果法官遴选委员会完全依附于省高级人民法院，法官遴选等权力将由省高级人民法院全面掌控，这无疑将会进一步加剧法院系统的“行政化”问题。如果缺乏有效的监督制约，则不能绝对保证省高级人民法院不会发生滥用法官遴选权的情形。有学者认为，在省高级人民法院设立法官遴选委员会，存在中立性的问题，“法院既当运动员又当裁判员”的做法可能会导致审级关系异化，甚至在法院内部催生官僚制度。^[60]因此，法官遴选委员会如何设置关系重大。有学者曾经提出，为了实现法官专业化，应当设立与地方行政部门分离的法官考试选拔中心，该中心是独立的、与法院适当分离的机构。^[61]为了保障法官遴选委员会不受外界势力，特别是其他国家权力的干预，确保其能够按照自己的意志独立、公正地作出判断，法官遴选委员会的设置、运作应当相对独立于行政机关、司法机关、其他组织和个人。法官遴选委员会既不能由行政机关掌控，也不能依附于司法机关本身，而是应当保持相对独立的法律地位。(www.xing528.com)

4.法官遴选委员会的审查决定应当具有约束力

法官遴选委员会对于法官候选人专业能力审查决定的效力，域外国家有相对成熟的经验。大多数域外国家确认法官遴选委员会的决定对于提请任命法官的主体具有法律约束力。英国的首席大法官原则上不得拒绝法官任命委员会的法官人选，只有确切证据证明相关候选人的专业资质不合格时，方可拒绝或者建议重新考虑。荷兰司法会议的法官人选，司法部长除了具有特别的正当理由外，必须批准，否则须向议会说明，由议会决定。法国最高司法会议对法官人选的咨询意见对司法部长具有约束力。南非总统必须从司法委员会的名单中选任法官，如果认为不合适的，必须说明理由。^[62]俄罗斯法律规定，只有具有相应法官职业鉴定委员会的肯定结论，才能任命法官候选人。为了加强对省高级人民法院人事管理权的制约，委员会作出的关于法官人选专业能力上的审查决定，应当对其具有法律上的约束力，不能轻易被否认。没有法定情形时，省高级人民法院不得随意推翻法官遴选委员会的审查决定。

（三）法官遴选委员会独立性的保障

1.以立法方式保障法官遴选委员会的独立性

通过宪法、法律设立相对独立的法官遴选委员会，负责法官的遴选事宜，有利于维护宪法确立的“上下级人民法院审判工作监督关系和审判独立原则”。从20世纪末到21世纪初，60%的国家设立了司法委员会选任法官，98个国家将司法委员会写入宪法。由于该做法有利于保障审判独立、彰显司法民主，部分国际组织和世界银行将是否设立相对独立的司法委员会作为衡量该国司法改革的效果和法治水平的重要指标。^[63]从我国法官遴选委员会的实际运行情况看，目前法官遴选委员会的宪法、法律地位尚不十分具体明确，法官遴选工作有时可能会出现无法可依的情形。因此，有必要在宪法、法律中对法官遴选委员会的组织设立、法律地位、职责范围、委员具体构成、委员选任、遴选程序、审查决定效力等基本事项作出更加明确规定和完善，使得法官遴选委员会的宪法和法律地位明确、机构性质清楚、职权范围科学、组织结构合理、运行程序规范。以此彰显法官遴选行为的国家性、法律性与权威性，保障法官遴选委员会相对独立于行政机关和司法机关的法律地位。

2.法官遴选委员会委员的多元性与专业性

法官遴选委员会委员来源的多元性，特别是非国家机关工作人员的社会人士的参与，可以使法官遴选工作有效地抵御行政机关、司法机关等干预，有利于保障法官遴选委员会的独立性。法官遴选委员会委员的专业性要求，能够使委员们从专业角度或者司法业绩角度把好法官候选人的专业关，确保法官具有较强的法律专业素养和审判适岗能力，同时，也能够提高法律共同体共同抵御外部干预的能力。境外国家和地区大多数法官遴选组织的人员构成中，法官、检察官、律师、法学学者等具有法律知识背景的人士占到了半数以上，以此确保法官遴选机构审查行为的专业性。委员中社会独立人士的参与，能够有效地确保遴选组织整体的独立性。借鉴境外法官遴选的成功经验，我国遴选委员会委员选任上，法官、检察官、律师、法学学者等法律界人士应当占委员总数的半数以上，以此保证法官遴选委员会能够从法律专业角度进行审查遴选。关于法官委员的来源，要充分保障基层法官的比例，确保法官遴选委员会能够体现广大基层人民法院法官的意愿，预防省级人事统管成为省高院的“一言堂”，进而对下级法院的审判独立造成不利影响。同时，我国法官遴选委员会的委员中也应当有一定比例的社会人士参与，以充分体现民意、代表社会不同群体的利益、接受社会的监督，进而增强法官遴选委员会抵御外部势力，特别是行政机关和司法机关干扰的能力。相关法律应当根据遴选委员会专业性和多元化的要求，针对委员会的委员总数、委员构成、各类委员比例、委员产生、委员表决等内容，作出更加明确、具体的规定，增强法律条文的可操作性。

3.法官遴选委员会的组成模式

目前全国各省份司法改革中，法官遴选委员会的组成主要有两种模式：一是由省级党委政法委员会、纪检监察部门、组织人事部门、省高级人民法院、省人民检察院派出的有关国家机关工作人员以及律师、学者等人员共同组成法官遴选委员会。二是由常任委员和非常任委员组成法官遴选委员会。其中，常任委员主要由省级党委政法委员会、组织人事部门、省高级人民法院、省人民检察院等单位派出的有关国家机关人员组成，非常任委员由政协委员、人大代表、法官或者检察官代表、学者、律师等组成，非常任委员随机抽选。^[64]笔者认为，上述两种模式相比，由常任委员和非常任委员组成的法官遴选委员会的独立性相对较强，外部势力相对难以干预法官的遴选活动，这种模式可以推广。具体操作上，可以由省级党委政法委员会、组织人事部门等牵头组织设立法官遴选委员会非常任委员库。每次法官遴选时从委员库中随机选取一定数量的非常任委员，与常任委员组成法官遴选委员会共同行使法官遴选等的职权。

4.法官遴选程序的公开性和民主性

法官遴选程序的公开、民主，是保障法官遴选工作独立性的天然良策。从各地法官遴选委员会的实际运作情况看，每次法官遴选时，各地人民法院申报的法官候选人人数较多。法官遴选委员会对法官候选人的信息来源通常局限于各地人民法院报送的书面材料或者时间很短的面试环节，委员们对法官候选人的真实情况往往缺乏全面、客观的了解，而社会公众对法官遴选工作的参与度则更低。法官遴选活动的形式意义明显大于实质意义。例如，河南省的法官遴选工作中，省高院和中院院领导、基层法院院长通过“考核＋面试”的方式入额，其他人员以“考试＋考核＋面试”的方式入额。考核分为70%，考试分为30%。考核、考试由各法院组织，面试由遴选委员会组织进行。2018年10月7日，全省法院2011名未入额人员参加了考试。^[65]社会公众几乎并未参与其中。域外国家在法官遴选活动中均十分注重社会公众的参与。以日本为例，日本最高法院设立了“下级法院法官提名咨询委员会”，该委员会在8个高等法院下设了地区委员会，负责在法官候选人所在地区广泛收集关于法官候选人的意见，整理后向咨询委员会报送，再由咨询委员会向大法官会议提出候选人是否能够适合担任法官的建议。该项做法较好地解决了大法官工作繁忙、信息渠道不畅、法官遴选民众参与度低等问题，其相关的经验很值得借鉴。我国目前设立了国家级和省级法官遴选委员会。下一步深化改革中，各地的省级法官遴选委员会可以以地级市为单位，下设“地级市法官遴选考察委员会”。地级市法官遴选考察委员会可以由当地法律界人士和其他社会公正人士组成，其职责是负责收集当地律师等法律共同体成员、人大代表、政协委员和当地社会民众对本地法官侯选人的意见。地级市法官遴选考察委员会广泛听取对法官候选人“业务能力、司法业绩、职业操守、道德水准”等方面的意见后，再向省级法官遴选委员会报送收集的信息，由省级法官遴选委员会进行专业能力方面的综合审核。通过上述民主、公开的审核程序，一方面，可以全面加强对法官候选人的甄别，确保法官人选在政治素质、专业素养、道德操守、勤政廉政等各个方面无可挑剔，遴选结果能够得到社会民众和法律共同体的广泛认同；另一方面，法官遴选委员会的遴选活动透明、公开，整个遴选过程处于社会公众的监督之下，使得行政机关、司法机关等外部力量无法干预，有利于保障审判的独立。