省以下法院人财物管理模式研究及优化

（一）省以下法院人财物有限统管模式

目前，全国省以下法院人财物的管理大部分实行有限统管模式。即，人事管理上，中、基层法院“一把手”由省级党委管理；副院长等其他院领导有的由省委组织部管理，有的由其委托地市级党委管理，也有的仍然由地市级、县级同级党委管理。江苏等省份，中、基层法院院长以外的法官仍然按照原有模式管理，即达到一定行政级别的法官由同级党委按照干部管理权限管理，其余法官由本院进行日常管理。初任法官由省法官遴选委员会遴选。法官的任免采取“省级提名、分级任免”的方式。法院财物管理上，采取省级统管、地市统管、省地联合管理、同级政府管理等模式。上述人财物有限统管的方式与现行宪法体制的变化相对较小，从表面上看，似乎并未改变宪法规定的“一府、一委、两院的国家权力基本框架、法官由同级人大任免和监督、人民法院向同级人大负责并报告工作”等制度内容。同时，部分法官的管理权、提名权上提到省级机关后，能够在一定程度上减轻地方政府对同级人民法院审判工作的干预，故具有一定的积极意义。但是，正如前文所述，从本质意义上而言，现行的统管模式存在着“与宪法、法律的规定相悖、割裂了地方人大常委会的任免权、实际上改变了人民代表大会制度下的国家权力框架、削弱了同级人大的监督权、可能影响上下级法院审判业务监督关系”等宪法问题。同时，这种改革并不彻底，省以下法院的人财物管理权相当部分仍然主要由当地党委、政府掌控，地方保护主义、行政诉讼“三难”问题、领导干部违法干预司法活动等原有体制产生的顽症依然有所存在。这种管理模式尚不完全符合司法改革“去除地方干预”“去行政化”的根本目标和基本精神。而且，我国绝大多数的法院、法官由层级较低的国家机关管理、任命，与国际的通行做法明显不同。域外国家鲜有“法院主要由层级较低的县级政府管理”或者“法官主要由县级议会任命”的情形，这明显不利于保障司法的独立。在有限统管模式下，省以下法院和法官中立审判的地位仍然容易受到其他国家权力的侵扰，不利于其依法公正行使审判权。因此，目前的有限统管模式只能作为暂时性、变通性和过渡性的管理模式，尚需要进一步改革和深化。

（二）省以下法院人财物中央统一管理模式

省以下法院人财物中央统管模式，是指省以下法院的法官统一由全国人大常委会任命、地方各级法院的财物由中央机关负责保障和管理。这种模式下，地方各级法院独立于地方各级政府，在审判活动中能够有效地抵御住来自地方国家机关的不当干扰，达到“去除地方干预”和“审判独立”的目标。这种模式与域外大多数国家法院的人财物管理模式比较接近，彰显了司法权的中立性、公正性等特征，是一种理论上比较理想的管理模式。在法院财政经费的管理上，有学者认为，全国各级人民法院的经费应当由中央财政统一支付。为防止司法机关地方化及司法地方保护主义现象，必须从经费上保障司法机关的独立性，使其不完全仰仗地方的经费供给，各地法院经费应当实行中央统一拨付制度。^[4]有学者主张，省高院法官经最高院提名后由全国人大常委会任命，省以下法院法官由省高院提出建议名单后由全国人大常委会任命。全国各级人民法院的财政经费由中央财政统一负担。以此来解决地方各级法院对地方各级政府的人事上的依附关系和经济上的依赖关系。^[5]该观点非常具有前瞻性，也具有充足的法理依据。省高级人民法院的法官由全国人大常委会任命，可以充分保障法官的独立审判地位，有效抵御住省级国家机关的不当干预；省以下人民法院的法官由全国人大常委会任命，地方各级人民政府将难以干预同级人民法院的审判活动。而各级法院的经费全部由中央财政保障，则解除了法院经费来源的后顾之忧，从而彻底杜绝了地方各级人民政府利用掌控经费的权力干预司法的机会。

但是，实践中的情形非常复杂。我国幅员辽阔，人口众多，省级行政区域多达34个，一个普通省份的面积、人口与国外许多国家的面积和人口基本相当，如果将司法权全部收归中央统一行使难度很大。而且，我国法院系统的一个明显特点就是法官的人数众多。截至2017年11月，全国法院共有211990名法官，经过遴选后，产生了120138名员额法官。^[6]与国外相比，我国的法官人数明显多于其他国家。例如，英国全职法官约有1200名，加拿大法官约有2500名。美国联邦法官为875名，州法院30851名法官中，低级初审法官18161名、高级初审法院法官11349名、州中级上诉法院和州最高法院法官985名。^[7]澳大利亚2014年联邦法官和州法官总数约1050名。德国2012年法官总数为20381名，其中联邦法官459名、州法官19922名。日本2014年法官约有3782名，其中806名简易裁判所法官、1953名下级法院法官、1000名助理法官、8名高等裁判所法官、15名最高裁判所法官。印度2014年法官约16000名，其中地区法院法官15400名、高等法院法官641名、最高法院法官25名。^[8]在法官的任命方式上，国外法院的法官总体上由高层级的主体任命，但是，也并非千篇一律地由最高国家权力机关或者最高国家元首任命。例如，加拿大法官由总督任命，省立法院法官则由州议会任命；美国联邦法官由总统经参议院同意后任命，但大部分州法官由州长或州议会任命；德国联邦法官由总统任命，而州法官由州行政部门任命；印度高等法院以上法官由总统任命，其他法官由邦长与高等法院商议后任命。我国员额法官达12万之多，而且80%以上的法官在基层法院。即使全国法官分期分批交由全国人大常委会统一任命，全国人大常委会也很难有充足的时间和精力对法官候选人的情况进行实地考察和审核，甚至连形式意义上的审核恐怕也难以做到。而且，由于我国法官人数过多，法官的任命和公布程序也将很难得以实施。以四川省为例，该省有188个基层法院、22个中级法院、1个高级法院，员额法官大约有7700名。五年内有300名至400名法官退休，以10年作为晋升高级别法官或者进入法院的一个周期，每年约有300名至500名法官需要遴选。^[9]以此估算，全国30多个省级行政区的法院每年需要任命的法官数量仍然非常巨大。对此，有学者提出，全国人大不可能准确了解全国数十万法官的政治和专业素质，不可能对其考察和考核，法官应由专门机构考试、选拔，可以由全国人大也可由省市人大选举、任命，但不能集中于全国人大。^[10]另外，如果法官由全国人大常委会任命，检察官也需要全国人大常委会任命，检察官的数量略低于法官，但也是非常庞大。全国约有7000多家法院、检察院，其员额法官和员额检察官的数量大约在20万人以上。因此，省以下法院的法官由全国人大常委会任命的观点，不太符合我国的实际情况，可操作性不太强。

地方法院经费分为“日常办公、人员、业务装备、办案”四种经费，前两者由同级地方财政负担，后两者由中央、省和同级地方财政按照一定的比例来负担。中央和省级负担的转移性资金给付是补充性、辅助性的，同级地方财政是地方法院经费的最主要来源。因此，地方政府的财政情况与同级法院的经费保障关系密切，具有“水涨船高”的特征。但是，如果地方人民法院经费由中央财政负担，则情况非常复杂。我国有34个省级行政区、334个地级市、2854个县级单位。以山东省为例，山东省有地级市17个、58个县、28个县级市、51个县级区，法院、检察院共有300多家之多。而全国的法院、检察院近7000多家。另外，中西部地区与东部沿海地区经济社会发展极不平衡。同一省份的不同地区和县（市）之间也存在较大的发展差距，例如，江苏的苏南地区与苏北地区、广东的珠三角地区与粤西北地区等发展很不均衡。全国各地法院的经费支出和法官收入水平存在着很大的差距。目前，省级统管改革遇到了困难，停滞不前，一方面是由于各地的基本情况各不相同，机械采取“一刀切”的办法难以行得通；另一方面，省一级单位的管理资源、管理能力难以满足改革的现实需求。如果全国法院的经费全部交由中央财政支付，那么中央机关势必会面临着更大的、更难解决的管理能力、经费分配等难题。如果改革中缺乏通盘考虑，管理力量不足，没有科学、合理的财政分配制度作配套，很有可能会出现各地法院经费保障不平衡、发达地区法院经费保障不足、法官收入下降等诸多问题。对此，有学者指出，某西部大省的财政厅原来管理120多个一级财政预算单位，如果全省的法院、检察院两家加入，将一下子多出了400多家财政预算单位，除非大幅度地增加财政工作人员，否则，无法实质性地承担这项工作。省级统管已经非常困难，厨师又怎么在一个超级大灶上做好数千个碗里的饭菜，中央统管又是如何呢？^[11]因此，地方人民法院的经费统一由中央财政保障实施难度较大。

（三）省以下法院人财物省级统管模式(www.xing528.com)

省以下法院人财物省级统管模式，是指省以下法院的法官统一由省级人大常委会任命，法院的经费主要由省级财政负担，法院财物由省级统一管理。这种管理模式应当是我国司法改革中省以下法院人财物统一管理的本义所在，也是比较彻底的司法改革模式。这种治理模式与我国基本国情相符。如前所述，我国省以下人民法院的法官人数占全国法官总人数的绝大多数，如果均由中央机关负责管理，则可能会出现中央机关无力管理、监督乏力的尴尬局面。但是，如果由地市级或者县级党委、政府管理，则管理层级太低，法院的审判工作容易受到地方政府的干预。权衡之下，以省级为管理单位的改革则相对符合我国的国情。其理由有：第一，地方人民法院“减少或者降低行政干预”的司法改革目标基本上可以得以实现。我国80%以上的法院和法官在基层、绝大多数的案件也在基层法院。相比之下，全国各地省高级人民法院的案件数量在全省法院案件中的占比较小。以江苏法院为例，2017年江苏省高级人民法院审执结案件数为14771件，仅占全省法院审执结案件数1704596件的0.86%，而全省中、基层人民法院审执结案件的比例超过了99%。^[12]因此，中、基层人民法院的司法改革情况事关全局。省级统管改革之前，中、基层人民法院的人财物由同级地方党委和政府掌控，司法权受地方干预成为影响公正司法的顽症之一。改革到位之后，中、基层人民法院与同级党委政府之间的人财物管理关系将被彻底斩断，其独立的审判地位将得到有力保障，地市级和县级党委、政府将难以干预法院的审判工作。司法改革去除地方干预的目标可以得到基本实现。第二，省以下法院的法官由省级人大常委会任命具有可行性。我国的省份中，2017年江苏省法院系统的员额法官为6625名、广东省7246名、四川省6551名、辽宁省5595名，湖北省的首批员额法官4911名、山西省2385名、上海市2242名。我国许多省份的面积和人口与德国、法国、英国等国家相当。虽然各个省份的法官数量较大，但从这些西方国家任命法官的经验看，只要我国建立起合理、科学、有序的法官遴选、任命机制，省以下法院的法官由省级人大常委会分期、分批任命并进行监督，仍然具有一定的可行性。第三，相对于各级法院的经费全部由中央财政支付，地方法院的经费由省级财政保障，其遇到的问题会相对简单，经费在省内分配的难度会相对较小。省级统管后法院经费的分配虽然存在一定的难度，但是只要考虑周全、制度精密，还是具有可操作性。上海、广东、吉林、湖北等地的试点情况也说明了这一点。有学者也提出了类似的建议，在中央设立最高法院，省一级设立省高院，省高院之下设立中院及基层法院，后二者不再向同级人大负责，而与省高院一起向省人大负责。^[13]

但是，这种省级统管模式也存在不足之处。省级统管后，省以下的中、基层人民法院实现了人财物由高层级主体管理的目标，其在办案过程中可以严格依照法律的规定作出公正裁判，而不必考虑地方利益等法外因素。然而，省高级人民法院的法官仍然由省级人大常委会任命，经费由省级地方政府财政保障，其在办案过程中还是有可能难以抵御住来自省级地方国家机关的干预。因此，有学者指出，省以下法院统一管理的改革措施只能说是解决了省级以下法院，而不是所有法院的地方化问题，它仅仅降低了人民法院的地方化程度，而不是完全消除了人民法院地方化的现象。^[14]但是，从总体上而言，由于省级人民法院审理的案件总量相对很小，这种潜在的不良影响则比较有限。

（四）省级、省以下法院人员分别由中央、省级管理，财物由中央保障模式

这种管理模式是指省高级人民法院法官由全国人大常委会任命，中、基层法院法官由省人大常委会任命，全国法院经费全部由中央财政负担。这种模式之下，地方各级人民法院的经费不再由地方人民政府负担，在财政上与地方政府脱离了关系，司法审判工作没有了后顾之忧。同时，地方各级人民法院的法官均由更高层级的主体任命，有利于保障法院、法官的独立审判地位，同级地方政府将难以干预法院的审判工作。在法官任免方面，各省高级人民法院的法官人数相对较少，例如，2016年广东高院175名法官入选员额法官。2017年山东高院首批员额法官195名。2018年吉林高院有128名员额法官。省高级人民法院的法官如果交由全国人大常委会分期分批任命具有一定的可操作性。但是，在人民法院经费管理上，如前文所述，由中央财政负担各级人民法院全部经费，实施难度非常大。同时，这种模式在干部管理制度上虽然并没有违背“党管干部”的基本原则，但是与现有干部管理的基本格局变化较大，除了省以下人民法院的法官由省级组织部门统管以外，省高级人民法院的法官则上提到了中央组织部门管理。这种干部管理格局改变的可行性和可操作性仍然需要进一步探索和研究。

（五）省级、省以下法院人财物分别由中央、省级管理模式

这种管理模式是指省高级人民法院法官由全国人大常委会任命，经费统一由中央财政负担；省以下人民法院的法官由省级人大常委会任命，经费由省级财政负担。如前文所述，我国省级高级人民法院及其法官的数量相对较少，经费由中央财政给付、法官由全国人大常委会任命均相对容易操作；省级以下人民法院的人财物由省级管理也具有可行性。这种管理模式能够保障地方各级法院独立的审判地位，抵御同级地方政府的干预。变化较大之处是省高级人民法院法官的人事管理权上提至中央机关，干部管理格局有所改变。