缺乏制度保障时，上下级法院审判工作的监督关系受影响

（一）司法实践中上下级人民法院领导关系与监督关系的混同

长期以来，我国人民法院上下级之间的关系一直充满了行政化的特征，上级人民法院强势地对下级人民法院的运行进行全方位的管理和控制。上下级法院之间混杂着审级监督、审判管理、业务指导、学习培训、奖评考核、政策指导、人事协管、司法行政辅助事务协调等错综复杂的关系，现实中的上下级法院审判业务关系也是监督、管理、指导关系的相互交织。^[16]审判工作中，上下级法院之间案件请示比较多，除了正式的书面请示外，还存在着大量的口头请示。下级人民法院法官为了避免案件被发回重审或者被改判，在对案件的处理把握不准时，经常通过电话请示、上门汇报、会议研讨等多种方式向上级人民法院进行请示。而上级人民法院为了加强对下级人民法院疑难、复杂、有重大影响力的案件的管控，或者碍于情面，对下级人民法院的请示也乐于指导、答复。上级人民法院在答复的方式上偏好于口头答复，因为口头答复方式比较快捷，又不会留下痕迹，出了问题后也难以问责。上下级人民法院之间案件请示的工作方式明显有悖于独立审判原则，侵犯了当事人的上诉权利。在审判管理方面，上级法院不断加强对下级法院审判工作的规范、引导和监管，最高法院、省高级法院大量出台对下级法院审判工作进行“常态管理、评估研判、通报排名、绩效考核、质量评查”等文件。审判管理的指标涉及结案率、民事案件调解撤诉率、发回改判率、上诉率、服判息诉率、人均结案数、执结率、执行标的到位率等多种考核指标，这种指标对人民法院的审判工作产生了非常大的不利影响。例如，有的人民法院为了追求民事案件的调撤率，尽量少作判决，多进行调解。有的人民法院甚至出现了拖延裁判、强迫当事人调解的不良现象。有的下级人民法院为了降低案件发回重审、改判率，在各个环节上加强与上级法院的沟通、联系，确保案件在处理上“口径一致”。“法院的审判管理与司法人事管理制度、司法政务管理制度一起，构成了法院管理制度的三大支柱。”^[17]法院人事制度上，1984年最高法院出台规定，确立了地方党委为主、双重管理的法院干部管理制度。^[18]随着司法改革的推进，上级法院对下级法院院长人选具有了更强的话语权。2007年中组部发文，地方人民法院院长的调动、任免应当征得上级法院党组同意。目前，地方人民法院院长的调动、任免的提名权基本上由上级法院掌控。在作风建设上，上级法院是下级法院政治思想建设的责任者和组织者，其负有传达、贯彻上级重要精神和指示的职责，其保证下级人民法院的工作沿着正确的政治方向开展。在廉政建设方面，法院监察业务以上级法院监察部门领导为主。高、中级法院监察部门监督下级法院及其班子成员、监察部门负责人、专职监察员。在司法行政管理方面，上级法院有实施指导和监督检查下级法院财务活动的职责。在法院警察工作上，下级法院司法警察工作受上级法院领导。在教育培训上，高级法院领导本辖区法院法官培训工作。^[19]我国上下级法院在审级关系上存在着“个案层面的压制”、在审判管理和审判指导关系上存在着“宏观层面的管控”、司法政务管理关系的“全面领导化”的特点。^[20]由于我国上下级法院之间的领导关系、监督关系缺乏明确的法律规范和界限划分，上下级法院关系实际处于“领导、监督关系混同、领导关系支配监督关系”的状态。下级法院缺乏应有的独立地位，宪法赋予其的审判独立地位容易受到上级法院行政管理权的侵犯。

（二）省级统管对上下级法院审判工作监督关系的影响

宪法确立了上下级法院审判工作的监督关系，有利于保障各级人民法院依法独立履行各自职责，确保审级独立。该宪法定位符合法治精神和法治建设方向。但是，实践中，上级法院对下级法院的领导地位和领导职能事实上正在不断地得到强化。上下级法院之间的行政化倾向正在加剧，上级法院正在逐步领导、控制下级法院。下级法院独立审判地位正受到明显的威胁和动摇。省级统管改革实施后，下级地方人民法院的人财物管理权将转由以省高级人民法院为主体的省级机关全面掌控。相对于改革之前下级法院由地方党委、政府和上级法院共同管理的格局，省高级法院将对下级法院实行全方位、全领域、高强度的监督、管理和控制。在人事管理上，省法官遴选委员会办公室设立在省高级人民法院，法官人选最后将由省高级人民法院党组研究确定；中、基层法院院长的人选也将主要由上级法院确定。在财政经费管理上，省高级人民法院可能会对下级法院财政经费的调整和分配起着很大的决定作用。上下级人民法院之间的领导关系和行政化管理将会进一步强化。下级法院审判业务等各项工作将严格围绕上级法院的司法政策、司法理念开展。在高度行政化的上下级人民法院关系下，如果缺乏明确、科学、有效的制度对上下级人民法院的审判工作监督关系进行规范和保障，上级人民法院将更加轻易、便捷、有效地对下级人民法院的审判工作发号施令、施加影响。此时，处于被领导、被监督、被管理地位的下级人民法院将完全不具备抵御上级人民法院非法干预的能力，其在上下级法院关系中应有的审判独立地位将会变得十分脆弱。至此，上下级法院的领导和监督关系将出现高度混同，审判工作的监督关系必然会受到行政化的领导关系的侵扰和挤压。对此，有学者指出，倘若实行省级法院统管，无疑会使这些痼疾进一步合法化、公开化，导致宪法规定的人民法院上下级之间的监督与被监督关系难以维系。^[21]因此，实行省级统管改革，必须在宪法理念的指导下，加强上下级人民法院的制度建设，维护各级人民法院和法官在审判工作上的独立地位，保障上下级法院审判工作监督关系不受侵犯。

【注释】

[1]最高人民法院课题组：《司法改革方法论的理论与实践》，法律出版社2011年版，第63页。

[2]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第168页。

[3]乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年版，第70页。

[4]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第344～345页。

[5]乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年版，第71页。

[6]刘松山：《地方法院和检察院事权的两个问题》，《法治研究》2014年第8期。

[7]王广辉：《司法机关人财物“省级统管”改革的法律反思》，《法商研究》2016年第5期。

[8]刘松山：《地方法院和检察院事权的两个问题》，《法治研究》2014年第8期。

[9]姚国建：《中央与地方双重视角下的司法权属性》，《法学评论》2016年第5期。(www.xing528.com)

[10]乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年1月第2版，第71页。

[11]汤维建：《论人大监督司法的价值及其重点转向》，《政治与法律》2013年第5期。

[12]［美］汉密尔顿等著，程逢如等译：《联邦党人文集》，商务印书馆1989年版，第396页。

[13]韩大元：《论宪法独立原则的宪法功能》，《苏州大学学报》2014年第1期。

[14]刘学在：《上下级法院间的应然关系之理性回归》，《中国审判新闻月刊》2011年3月第61期。

[15]全国人大内司委副主任委员王胜明：《关于人民法院组织法（修订草案）的说明》，http：//www.calaw.cn，2018年10月27日访问。

[16]杜豫苏：《上下级法院审判业务关系研究》，北京大学出版社2015年版，第20页。

[17]龙宗智：《审判管理：功效、局限及界限把握》，《法学研究》2011年第4期。

[18]参见最高人民法院《关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部办法》。

[19]参见法院监察工作条例第8条、第16条，法院财务管理暂行办法第29条，法院司法警察条例第4条，法官培训条例第7条规定。

[20]余韬：《宪法第127条视域下我国上下级法院关系研究》，华东政法大学2016年博士学位论文。

[21]王广辉：《司法机关人财物“省级统管”改革的法律反思》，《法商研究》2016年第5期。