司法权专属立法不意味中央独有

如前文所述，有观点将全国国家权力机关对司法制度的专属立法作为“司法权是中央事权”的重要理论支撑的论据。那么，这两者之间究竟是否存在必然的联系呢？

（一）全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权

国家立法权是由最高国家立法机关以国家名义行使的调整最基本、全局性社会关系的立法权。^[19]国家立法权具有以下的特征：第一，国家立法权由最重要的、地位最高的立法主体行使。在单一制国家，国家立法权通常由最高国家权力机关行使。第二，国家立法权以整个国家的名义行使。国家立法权是国家主权的最集中体现和象征，代表了国家的意志。第三，国家立法权在国家的立法体系中处于最高的法律地位。制定行政法规、地方性法规和规章时，应当以国家立法机关制定的宪法、法律为依据，不得与宪法、法律相抵触。第四，国家立法权的调整对象，是国家中带有全局性、最重要的、最基本的社会关系。它可以对国家政治、军事、外交、经济、文化、公民基本权利等重要方面的事项进行立法，调整其中全局性的、最重要、最基本的社会关系。

我国的国家立法权由最高国家权力机关行使。根据宪法第62条和第67条的规定，全国人大制定、修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；其常委会制定和修改除此以外的其他法律，闭会期间可以部分补充、修改全国人大制定的法律。立法法第7条重申了上述内容，第8条规定了必须由全国人大及其常委会制定法律的事项，包括国家主权事项、群众自治制度、民族区域自治制度、法院等国家机构的产生、组织和职权、剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚、犯罪和刑罚，以及民事基本制度、诉讼制度等内容。这些法律通常调整和规范某一类重要的社会关系，涉及国家主权、国家政治生活重要制度、公民重大基本权利义务等，具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。由最高国家权力机关制定法律有利于保持我国法制的统一性、稳定性和严肃性。

（二）司法制度事项的专属立法权(www.xing528.com)

司法制度是指司法机关的产生、组织、职权的制度以及诉讼制度。第一，关于司法机关产生、组织、职权方面的制度。宪法和法律为什么将其作为专属立法事项呢？因为法院等国家机关都是国家机构的重要组成部分，是实现国家职能的非常重要的力量。其如何产生、如何组织、如何行使职权、如何遵守程序等内容，不仅反映了国家机构的本质，而且还表明了国家权力是否掌握在人民的手中。^[20]因此，宪法、法律将涉及法院等国家机构的事项列为国家立法权的专属事项。实践中，国家权力机关制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法、人民法院组织法等多部规范国家机构职权的法律。第二，关于诉讼制度。根据法律规定，我国的诉讼分为民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼三类。诉讼制度是有关诉讼方式、程序的规定，其包括起诉、应诉、举证、质证、辩论、审判、执行等内容。公民人身自由、财产权利等基本权利与自由均由宪法作出规定，而诉讼解决的是公民基本权利与义务，其解决程序与方式应当由法律规定。^[21]

（三）司法制度专属立法与司法权性质的关系

司法制度的事项必须由国家权力机关通过法律予以规定，这是否意味着司法权也就是中央的权力了呢？答案是否定的。立法机关将司法制度作为专属立法事项，主要基于司法机关属于国家机构和诉讼制度调整公民基本的权利义务两个原因。但事实上，各级人民代表大会、各级人民政府也是国家机构的重要组成部分，其行使法定职责也会对公民基本的权利义务产生影响。例如，省一级和设区市的人大及其常委会可以在不同上位法相抵触的情况下，根据地方的实际情况，对地方性事务进行立法，设定公民的权利和义务。这些地方性法规可能会对公民的重大财产权、受教育权、劳动权、社会保障权等权利产生重大的影响。同时，地方人大及其常委会根据法定权限，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，而这些重大决定权也将会对当地市民的生产、生活等产生重大的影响。但是，根据宪法的规定，地方人民代表大会及其常务委员会恰恰是地方国家权力机关，而非中央机关。同样，县级以上地方政府对其辖区内经济、教育、民政等多种事项进行管理，也会对公民基本的权利和义务产生重大的影响。而且，国家行政机关在作出行政行为时也必须遵守法律规定的程序。国家为了规范行政执法程序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，先后出台了行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律，我国的行政程序法也在酝酿之中。我们能不能作出这样的推断，因为地方国家行政机关的产生方式、组织原则、职权范围和行使职权的具体程序都属于国家权力机关的专属立法事项，所以地方国家行政机关的行政权就属于中央权力和中央事权？显然不能，因为专属立法事项与行政权的性质不是同一层次的概念，两者没有必然的关联性。同样道理，司法制度的专属立法并不能必然地推断出“司法权是中央权力，司法权是中央事权”的结论。另外，根据职权法定的原则，国家机构的产生、职权、程序、责任都必须由法律明确规定。国家机关也必须依照法律规定的权限行使职权，不能超越职权、滥用职权，否则，就是越权无效。全国人民代表大会及其常务委员会事实上从来没有作出过人民法院的司法权属于中央事权的相关决定或者表述，也没有授权其他国家机构作出相关的规定。因此，司法权是中央事权的表述也不符合职权法定的基本原则。