省以下法院人财物统管改革现状及优化措施

党的十八届三中全会以来，各地按照中央统一部署，稳妥推进省以下法院人财物统一管理改革，取得了一定的成效。但是，根据最高人民法院晒出的成绩单来看，中央确定的四项重点改革任务中，司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障以及相关的配套机制改革进展比较顺利，各地基本上能够按照序时进度完成改革任务，唯独省以下法院人财物统一管理改革相对缓慢，难度很大，各地做法不一，又没有统一的标准，出现了有限妥协，甚至停滞不前的情况，离既定的改革目标尚有很大的差距。

（一）省以下法院人事管理目前实行有限统管模式

从目前省级统管的情况看，全国大多数地方对法院院长、法院班子成员、普通法官采取了区别对待的管理方式。初任法官由省遴选委员会统一遴选，截至2017年11月，全国法院经过严格考试考核、遴选委员会专业把关、人大依法任命等程序，从原来的211990名法官中遴选产生120138名员额法官。全国有21个省份实现了省以下地方法院编制的统一管理。^[40]从我国各地法官遴选委员会的试点情况看，上海市等多地的法官遴选委员会由党委政法委、组织部等党委部门负责牵头组织。法官遴选委员会主任人选中，湖北、海南、青海、广东省的由学者担任；江苏省的由政协常委、学者担任；山西省的由省法学会领导担任（法学会通常与政法委合署办公）；山东省的由政法委领导担任；宁夏回族自治区的由省政协领导担任；上海市的由市社科联领导担任；吉林省的由人大内司委领导担任。法官遴选委员会委员中有省人大常委会的个别委员参与。^[41]2019年4月23日新修订的法官法第16条规定，省级设立法官遴选委员会。委员中的法官代表占委员总数的三分之一以上，还有其他法律职业人士和有关方面人员。但是，法官遴选委员会的牵头组织单位、委员人数和具体构成、法官遴选程序等重要内容，目前均没有统一的标准，尚处于试点阶段。中、基层法院院长由省级党委（党委组织部）管理，法律职务任命方面，各地均按照“省级统一提名，地方分级任免”的模式操作。但是，法院的其他领导班子成员，有的由省委组织部管理，有的由其委托地市级党委管理。^[42]还有地方，院长以外的法官仍然按照原有模式进行干部管理，即达到一定行政级别的法官由同级党委按照干部管理权限进行干部管理，其余法官由本院进行日常管理。另外，除了上海市以外，法官的职务晋升和等级晋升大都不在本省法官遴选委员会的审查范围之内。新修订的法官法规定，遴选委员会负责对初任法官的专业能力审核。法官职务晋升仍然按照原有的法定任免程序，由同级人大进行分级任免。因此，在当前格局下，地方党委和各级人大对各类法官的提名、建议、协管、任免依然具有相当的影响力，省级人事统管改革尚未彻底到位，未真正实现既定的改革目标。2019年2月27日，最高法院2019年至2023年第五个五年改革纲要提出：稳妥推进省以下法院编制、人事管理改革。推动完善机构编制由省级编制部门管理为主，高院协调管理的体制。配合有关部门完善中基层法院领导干部管理体制。

（二）省以下法院财物管理目前实行有限统管模式

截至2017年7月10日，广东、海南、吉林、青海、安徽、湖北等省实行省级统管，有的省则以地市为单位统管。^[43]由于各地的情况不同，做法也不尽一致，有的省份采取“省地联合”的财物管理模式。例如，广东省法官基本工资由省级统管，但是地方津贴补助则由地方财政负担。深圳法院实行市级人财物统管。辽宁的大连、沈阳法院的经费、资产由市级统管，还有12个市法院经费由省级统管。2017年11月，13个省（区、市）已实行省级统管财物的改革，部分地方法院的工资水平、经费保障实现“托低保高”^[44]。截至2018年上半年，全国21个省份全面开展省级财物统管改革，40%以上省份未改革或者未进行全面改革。21省份中，17个省份法院经费由省级财政保障；4个省份以省级财政为主，市、县财政为辅。12个省份三级法院经费预决算由各自编制，直接和省财政对接，省高院不参与管理；8个省份各法院编制预决算，省高院汇总初审后与省级财政对接，省高院协管；1个省份由省级财政委托省高院管理。^[45]从全国法院财物统管的总体情况看，各地法院财物省级统管改革尚未真正到位，任务仍然比较艰巨。

【注释】

[1]王人博：《中国法制现代化的历史》，知识产权出版社2010年版，第140页。

[2]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第21～22页。

[3]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第1页。

[4]贺卫方：《司法改革中上下级法院关系》，《法学》1998年第9期。

[5]宋英辉：《中国司法现代化研究》，知识产权出版社2011年版，第167页。

[6]刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第126～127页。

[7]余韬：《宪法第127条视域下我国上下级法院关系研究》，华东政法大学2016年博士学位论文。

[8]左为民：《省级统管地方法院法官任用改革审思》，《法学研究》2015年第4期。

[9]左为民：《中国基层司法财政变迁实证研究》，北京大学出版社2015年版，第339～340页。

[10]左为民：《中国基层司法财政变迁实证研究》，第342～344页。

[11]武增主编：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第18页。

[12]孟建柱：《深化司法体制改革》，《人民日报》2013年11月25日。

[13]刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判》，《法学研究》2003年第1期。

[14]刘忠：《司法地方保护主义话语批评》，《法制与社会发展》2016年第6期。

[15]周强：2017年3月《最高法院工作报告》，http：//www.court.gov.cn，2018年6月29日访问。

[16]梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第29～30页、第132页。

[17]应松年主编：《新政诉讼法修改条文释义与点评》，人民法院出版社2015年版，第48页。

[18]梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第136页。

[19]梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第137页。

[20]王志强等：《司法公正的路径选择：从体制到程序》，中国法制出版社2010年版，第39～40页。(www.xing528.com)

[21]［美］汉密尔顿等著，程逢如等译：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第391页。

[22]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第121页。

[23]方世荣：《论我国法治社会建设的整体布局及战略举措》，《法商研究》2017年第2期。

[24]王广辉：《论人民代表大会制度在法治社会建设中的核心地位》，《河南社会科学》2017年第2期。

[25]公丕祥：《法制现代化的挑战》，武汉大学出版社2006年版，第162页。

[26]戚建刚：《WTO对我国宪法性问题的影响》，《中国宪法年刊（2005）》。

[27]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第41页。

[28]邢世伟：《我国所有省份将全部启动司法改革》，《新京报》2016年1月22日。

[29]最高人民法院：2015年2月26日《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，http：//www.court.gov.cn，2018年6月3日访问。

[30]最高人民法院：2017年7月10日《司改“成绩单”之法院人财物统一管理》，http：//www.chinapeace.gov.cn，2018年6月7日访问。

[31]陈静、高远：2014年7月31日《上海高院司法体制改革试点工作实施方案出炉》，http：//www.chiannews.com，2018年6月25日访问。

[32]邓圩：《关注司法改革试点：广东司法改革瞄准去行政化》，《人民日报》2014年12月9日。

[33]广东省高级人民法院：2018年1月《广东省高级人民法院工作报告》，http：//www.gdcourt.gov.cn，2018年6月3日访问。

[34]中国法学会：《将改革进行到底：深圳市司法体制改革第三方评估总报告》，《中国法律评论》2017年8月3日。

[35]深圳市中级人民法院：2016年4月1日《深圳法院的司法改革（1982年—2015年）》，http：//www.szcourt.gov.cn，2018年6月3日访问。

[36]金晶、周杨：《贵州司法体制改革工作综述》，《人民法院报》2017年7月11日。

[37]粘青、董鹏宇、李晓光：《吉林省司法改革试点工作综述》，《吉林日报》2016年7月18日。

[38]付文：2014年12月16日《湖北公布司法体制改革试点方案》，http：//www.hub.people.com.cn，2018年6月24日访问。

[39]参见鄂高法（2015）247号《湖北省高级人民法院司法改革试点工作方案》，http：//www.zdqfy.hbfy.gov.cn，2018年6月24日访问。

[40]周强：2017年11月《关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》，http：//www.court.gov.cn，2018年6月3日访问。

[41]于晓虹：《2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，《中国法律评论》2017年11月7日。

[42]许丽莎：2017年7月10日《司改“成绩单”之法院人财物统一管理》，http：//www.chinapeace.gov.cn，2018年6月7日访问。

[43]许丽莎：2017年7月10日《司改“成绩单”之法院人财物统一管理》，http：//www.chinapeace.gov.cn，2018年6月7日访问。

[44]周强：2017年11月《关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》，http：//www.court.gov.cn，2018年6月3日上网。

[45]唐虎梅：《省以下法院财物统管改革的现状与展望》，《法律适用》2018年第21期。