研究状况与文献综述：优化二

目前，从宪法学角度系统、专题研究省以下地方人民法院人财物统一管理改革的著作并不多见。宪法学、诉讼法学、法理学等领域的论文有所涉及，但研究尚不全面、不系统、不深入。

（一）关于人民法院宪法地位的分析

王建学教授认为，地方各级人民法院是非中央、非地方的法律性机关，其与最高人民法院构成行使审判权的整体。^[1]韩大元教授认为，地方各级人民法院是分设于地方的国家的审判机关，行使统一的审判权一部分。法院人财物由同级政府管理最初是“便宜行事”的举措，从理论上认清法院审判权的国家性和统一性以及保持审判独立具有基础性作用。^[2]葛洪义教授、江秋伟教授认为，地方司法权是由其内在逻辑支撑的。从我国司法权来源，地方司法权与事权划分，以及与地方的关系来看，地方司法权始终是客观存在的。^[3]

相关著作有：刘茂林著《中国宪法导论》（第二版），北京大学出版社2009年版；杨海坤主编《宪法学基本论》，中国人事出版社2002年版；等等。

本书认为，人民法院是国家的审判机关，受党的领导和人大监督，与行政机关处于平等的宪法地位，并且依法对行政机关进行监督制约。人民法院具有人权保障、纠纷解决、权力制约、维护法制统一、推进社会治理等职能。人民法院审判权具有国家性、统一性、独立性等特点。第一，法院审判权的行使代表国家。第二，法院审判权的行使不可分割，具有整体性，法院统一适用国家的法律。第三，法院审判权的行使具有独立性，法院和法官独立行使审判权。第四，基于我国人民代表大会制度的基本特点，地方各级人民法院审判权权力的来源等方面具有明显的地方性特征。但是，无论人民法院是由哪一级国家权力机关产生，其并不代表地方利益。

（二）关于中国当代法院人财物管理的研究

左为民教授认为，地方人民法院院长由上级党委及其组织部门决定任用，业务型法官由本院、本级党委及其组织部门决定任用。地方法院的法官任用是地方同级任用机制。^[4]于晓虹教授对当下省级统管改革的实际进展情况进行了研究。^[5]刘忠教授对司法地方保护主义的产生、发展和表现形式作了研究。^[6]刘作翔教授对司法地方保护主义的成因进行了分析，提出了“司法国家化”的改革思路。^[7]

相关著作有：梁凤云著《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版；应松年主编《新政诉讼法修改条文释义与点评》，人民法院出版社2015年版；宋英辉著《中国司法现代化研究》，知识产权出版社2011年版；等等。

本书认为，我国地方人民法院的人财物主要由同级党委和政府管理、保障，法官由同级人大任免。该项制度的产生，有其深刻的历史原因和历史背景。伴随着我国经济社会的迅猛发展，传统的司法体制同样需要完成现代化的进程。实践中，由于地方国家权力机关对行政机关监督的弱化、司法权受制于日益强大的行政权、部分地方党政机关领导宪法意识薄弱等原因，产生了司法地方保护主义等弊端，影响了法院的公正司法。省级统管改革斩断了省以下地方人民法院与同级地方党委和政府人财物的联系，有利于从体制上保障省以下地方人民法院的审判独立，在根源上解决司法地方保护主义等弊端，在方向上与“依法独立审判”的宪法精神相符合。

（三）关于省以下法院人财物统一管理的宪法问题研究

1.关于“司法权是否属于中央事权”的论断

“司法权是中央事权”的观点主要来自最高人民法院部分院领导及其司改办领导等撰写的文章。其主要观点认为，人民法院的司法制度是由国家立法予以规定的，人民法院的审判依据是全国统一的法律，人民法院的裁判在全国范围内生效，地方各级人民法院是国家设在地方的法院，不属于地方政权。因此，司法权是中央事权。各级人民法院本来均应当由中央统一管理。但是，由于目前管理上有难度，故先采取省级统管，待时机成熟后再由中央统管。^[8]

关于中央事权、地方事权的划分依据，王浦劬教授认为，中央事务基本包括五类：国防、外交、征税等主权事务；发行货币、确定国家标准等需要全国统一的事务；制定全国性的金融、财政、产业、环保、社保等宏观政策；一般性的行政管理；全国性重大特殊工程或者事业。中央、地方的权力配置一般奉行“以事定权、权随事配”原则。^[9]任广浩教授对德国、美国、法国的央地事权划分情况进行了研究，提出了我国央地政府事权划分的法治进路。^[10]

有学者对“司法权是中央事权”持否认观点。刘松山教授认为，司法权具有非中央性的特点。人民法院人财物改革应当坚持以不损害我国人民代表大会根本政治制度为原则。^[11]陈瑞华教授认为，我国人民代表大会制度决定了宪法体制给司法权注入了地方化成分。^[12]杨清望教授认为，司法权是中央事权的观点并不成立，该观点将司法权的政法语境与法理内涵混淆、司法事权与职权错位。^[13]左为民教授认为，我国的地方权力包括司法权是两千多年来的事实，也许将地方司法权确定为中央统领之下的地方事权更为妥当。^[14]

本书认为：中央、地方的权力配置应当奉行“以事定权、权随事配”的原则，司法权处理的大部分事务并非是中央事务；从人民代表大会制度的特点看，我国宪法体制下地方人民法院的司法权在权力来源上具有地方属性；中央和地方国家机构职权划分的宪法规定以及地方各级人民法院的实际工作情况并不支持司法权是中央事权；国家权力机关对司法制度的专属立法并不必然表明司法权具有中央事权性质；地方法院也不是属于中央在地方派设的法院；司法权的产生、发展历史并不支持司法权是中央事权；省级统管改革的实践本身，表明了司法权来源等方面的地方属性。“司法权是中央事权”的论断不完全符合我国人民代表大会制度的基本特征，也有悖于中央事权与地方事权的通常划分标准，该论断的相关佐证观点，也缺乏充足的事实、法律依据和理论支撑，该结论难以成立。省级统管改革旨在“去地方化”的论断，是建立在“司法权是中央事权”的理论基础上的，该论断事实上也不能成立。

2.关于省级统管改革的宪法冲突

王广辉教授认为，省级统管改革措施需要接受合宪性的拷问，该项改革措施能否达到或者如何完善才能更好地实现“去行政化”与“去地方化”的目标，需要充分论证和深入思考。^[15]韩大元教授认为，省以下地方人民法院统一管理改革中人的统一管理问题涉及了宪法规定和界限，人的统一管理不能违反我国宪法和人民法院组织法的相关规定。^[16]余韬法官对上下级人民法院的审级关系、审判管理关系、审判指导等关系进行了研究。^[17]

关于人民代表大会制度理论的相关著作有：蔡定剑著《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，等等。

本书认为，省以下地方人民法院人财物统管与现行宪法、法律的规定产生了冲突，使得省以下地方人大难以组织同级人民法院。同时，上下级法院人财物的行政管理关系尚缺乏宪法、法律依据。在缺乏制度保障的情形下，宪法规定的上下级人民法院审判工作的监督关系将受到影响。(www.xing528.com)

（四）关于境外宪法制度下法院人财物管理的研究

相关著作和论文对境外国家法院人财物管理的宪法法律规定、具体运行制度、取得成效等进行了研究。

相关论文有：［美］拉塞尔韦勒著、陈海光译《美国法官管理制度的演进》；刘贵祥、付向波《加拿大司法管理体系及其运行》；曹三明《法国司法官培训制度》，载《国外法官管理制度观察》2012年；等等。

相关著作有：曾广载编著《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年版；王名扬著《美国行政法》，中国法制出版社2010年版；王名扬著《英国行政法》，北京大学出版社2007年版；韩大元主编《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版；Bureau of International Information Programs United States Department of State：Out Line of The U.S.Legal System，published by Congressional Quarterly，Inc.2004.等等。

本书经研究发现，境外国家法院人财物管理方面的共同特点有：在法官选任方面，法官由相对独立的遴选委员会遴选，法官遴选程序公开、民主；法官的任命主体层级普遍较高；法官一经任职即受宪法保障。在法院财政保障方面，宪法、法律明确保障法院的经费；法院经费的给付主体大多为中央财政或者州级财政等高层级财政主体，其中又以中央财政保障的居多；多数国家的法院预算受到议会保障，而行政机关对法院预算一般没有最终决定权。在法院行政管理模式上，有法院自治型管理模式、行政机关管理模式和司法委员会管理模式，司法委员会管理模式实质上也属于法院自治型模式。从保障审判独立的视角看，法院自治型模式应为世界法院管理的主流模式和发展趋势。不同的行政管理模式有着共同特点：各种行政管理模式追求的目标，都是为了保障法院和法官的独立，都是为了提升司法公正和效率；法院行政管理与司法审判归属不同序列，实行严格分离；司法行政管理服从、服务于司法审判工作；大部分国家成立法官会议共同决定法院司法行政管理事项，以此弱化上下级法院和法院内部的行政化倾向。

（五）关于宪法制度下省以下法院人财物统管的路径完善

为了使我国省级统管改革在法治轨道上进行，有必要在宪法精神的指导下，对改革的理论进行重构：省级统管改革具有必要性，应当深入推进；地方人民法院的司法权并不属于中央事权，省以下法院人财物由哪一级国家机构统管，应当结合人民法院以及司法权的宪法特征，从“有利于保障审判独立”的角度，根据我国实际科学确定；省级统管改革应当坚持合宪性原则，有必要根据具体情况和实际需要，及时修改宪法和法律的相关规定。

1.省以下法院人财物管理体制模式的选择

张千帆教授对域外主要国家的法官数量、案件数量等进行了研究，根据我国实际，提出了有价值的问题和建议。^[18]左为民教授对当下省级统管中的难题、障碍等进行了研究，结合我国实际，提出了有益的改革建议。^[19]相关著作有：周泽民主编的《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，等等。

本书认为，省级统管改革关系重大，应当在宪法理论的指导下，采取积极稳妥、求真务实、循序渐进的改革方法。目前，我国大部分省份采取“省级提名、分级任免”的改革措施存在着明显的宪法障碍，“去除地方干预”的作用非常有限，应当仅仅作为暂时性和过渡性的改革措施，必须进一步深化。“省级提名、省级任免、财物省级统管”模式，虽然存在着“省级法院受制于省级政府”的不足之处，不能达到彻底“去除地方干预”的目的。但是，由于我国绝大部分的法院、法官和案件均在基层，与其他模式相比较而言，该种模式比较符合我国的基本国情，能够基本上解决“去除地方干预”的问题，具有针对性和可操作性。这种模式也是党中央倡导的司法改革模式。现阶段应当在修改完善宪法、法律相关规定的前提之下，进一步深化该改革方案。

2.省级统管下地方人大与地方法院宪法监督关系的完善

占善刚教授、严然教授对新形势下地方人大如何对法院进行监督作了研究^[20]；陈永康学者提出了省级统管后人大监督法院的思路和措施^[21]；等等。

相关著作有：乔晓阳、张春生主编《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年版；尤光付《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年版；等等。

本书认为，“省级提名、省级任免”的改革到位后，我国地方人民法院对同级人大负责、受其监督的格局将发生重大变化，相关的监督方式也将随之发生变化。地方人民法院将由省级人大产生，并对其负责。省以下地方人民法院将不再向同级人大负责。地市级和县级人大将不宜再听取同级人民法院的全面工作报告，也不宜采取质询、听取述职报告的监督方式，但是可以通过法律、法规实施情况的检查、询问、特定问题的调查、代表议案、代表提出建议、代表视察等方式进行监督。省级人大拥有比较全面的监督方式。在此格局下，省级人大面临着监督责任加大、监督力量薄弱、监督能力不足等问题。市、县级人大虽然对同级人民法院有一定的监督权，但其监督手段明显不足、监督强度和力度明显下降。地方人大对中、基层人民法院的监督工作出现了真空。为了解决这些问题，应当加强地方各级人大特别是省级人大的监督工作。探索建立“省级人大委托地市级人大听取和审查中、基层人民法院工作报告等委托机制”“地市级人大协助工作机制”“地市级人大定期报告监督情况工作机制”。并且，应当赋予省级人大实实在在的财政决定权，加强省级人大对地方人民法院财政经费的监督和保障。

3.省级统管下上下级法院宪法关系的完善

相关论文和著作有：梁三利《法院管理模式研究》，南京理工大学2008年博士学位论文；于晓虹《2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，载《中国法律评论》2017年11月7日；杜豫苏《上下级法院审判业务关系研究》，北京大学出版社2015年版；等等。

本书认为，上下级人民法院宪法关系的内涵包括：上下级人民法院审判工作的监督关系、上下级人民法院依法独立行使审判权、上下级法院的法官依法独立行使审判权。上下级人民法院关系的完善，应当在上述宪法内涵、原则的指导下进行。法官遴选制度是法官任用制度的一部分，是人民代表大会制度下国家司法制度的重要内容之一。法官遴选委员会是由国家机关组建的对法官候选人的专业能力进行审核的法定专门组织，应当在省级人大的监督之下工作，并且相对独立于行政机关和司法机关。逐步扩大遴选委员会的职能，除了参与初任法官遴选外，由其参加法官的晋级和晋升工作。遴选委员会的审查决定对省高级法院应当具有一定约束力。其委员应当具有多元性与专业性的特点，在委员的组成模式上，由常任委员、非常任委员组成的遴选委员会，其独立性相对较强，可以予以推行。国家立法应当对上述方面进行完善。关于上下级人民法院行政管理模式的选择，应当有利于保障法院系统的整体独立。我国应当建立上下级人民法院自治型行政管理模式。当下，由省高级人民法院作为主要的日常领导和管理主体之一，对全省法院系统的司法行政工作进行自治性管理的设计方案，总体上有利于抵御市、县级行政机关的干预，能够保障省以下人民法院的独立审判，也基本符合国际上法院自治型管理模式的发展趋势。但是，需要对上下级法院的关系进行精心设计和有效规范。上下级人民法院之间的行政管理关系只能维护和保障审判工作的监督关系。在案件的管理权、上级人民法院审判工作管理、上级人民法院发布审判业务指导性文件和典型案例等方面，应当进一步明确上下级人民法院行政管理工作与审判工作的界限。通过成立法官会议决定行政管理事项，来制衡和弱化上下级人民法院和法院内部的领导关系。