环境容量作为日益稀缺的自然资源，由于产权的不确定性以及由此产生的资源使用的外部不经济性，导致传统市场在配置资源时出现失效现象（表现为污染和环境质量恶化）。为了控制污染、遏止环境恶化的趋势，国家提出了污染物排放总量控制的环境管理思路。目前环境管理界通说认为：总量控制是将某一控制区域作为一个完整的系统，要求采取措施将排入这一区域内的污染物总量，在一定时间段，控制在一定的数量之内，以满足区域内环境质量或环境管理要求的管理手段。[7]大气污染物总量控制制度是大气环境保护的一项重要法律制度，其有效地改善了环境质量。但是，从该制度的建立和实施情况来看，重点是针对二氧化硫进行总量控制。对二氧化硫实行总量控制主要是针对酸雨的控制，从当时的环境背景而言，这种环境管理政策具有非常重要的意义，同时也不同程度地改善了环境。[8]而我国当前空气污染已经从煤烟型污染向“复合型”污染转变，传统的一次污染物，如二氧化硫和总悬浮颗粒物（TSP）的增长趋势已经得到有效的遏制，而二次生成的臭氧及大气颗粒物的控制逐渐成为重点和关键。尤其是大气颗粒物污染非常严重，来源较为复杂，呈现出多污染源叠加的复合型污染特征。其中机动车尾气中的颗粒物占大气颗粒物的5%-20%。随着机动车保有量持续猛增，这一比例仍将不断增加。[9]同时，尾气中的氮氧化物也是大气的主要污染源之一。总量控制制度是一种基于环境质量改善为目标的控制手段，总量控制的根本目标还是环境质量。以往污染物总量控制中的污染物种类比较单一，已经不适应我国目前的大气污染治理需求。为适应我国当前形势，《国家环境保护“十二五”规划》提出氮氧化物总量减排10%的目标，并着重为开展机动车船氮氧化物控制明确相关政策措施。[4]。(www.xing528.com)
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