承包地调整与土地承包经营权期限的关系

自农村土地承包制度在我国生根以来，一直就有一个核心的问题为广大农民所关注，即土地承包经营权的期限有多长，这一问题也一直考验着党中央的有关政策以及相应的法律法规。

土地承包经营权期限的确定问题，首先取决于对土地承包经营权性质的认识。众所周知，土地承包经营权的性质如何界定，在我国理论界和实务界均曾存在长期的争议。在相当长的一段时间内，土地承包经营权被作为一种债权来认识。2003年实施的《农村土地承包法》，初步确认了土地承包经营权的物权性质，但该法毕竟不是物权法的基本法，所以该法的出台，并没有从根本上消除有关这一问题的争论。直到2007年《物权法》的颁布，土地承包经营权的物权性质才得到了民事基本法的明确肯定。自此以后，有关其性质问题，学界并未再产生争议。依据物权法有关用益物权基本属性的原理，用益物权作为存在于他人所有之物之上的一种物权形态，必须是有期限的物权，如果用益物权是无期限的，则将导致他人所有权不具有实质上的存在价值。故而，土地承包经营权应为有期物权，学界并不存在争论。

不过，即使在承认土地承包经营权为债权的社会背景下，我国的政策与法律法规也对其期限问题进行了规定，并一直延续至今。对此，大致可以1998年为分界线，将土地承包经营权的期限问题分为政策规定和法律规定两个不同的阶段。在1998年之前，我国法律中并不存在土地承包经营权的明确性规定，而只能在中央的有关土地政策中找到相关依据，其中最为重要的是中共中央于1984年发布的《关于一九八四年农村工作的通知》，该通知明确规定土地承包经营期限为15年。这一期限，就是所谓第一轮土地承包期限。根据这一通知，第一轮土地承包大致在1999年前后结束。所以，进入20世纪90年代之后，广大农民就十分关心第一轮土地承包到期之后，还能否继续承包的问题，这一问题也为学术界所关注。于是，1993年，中共中央、国务院联合发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》。根据这一文件，在第一轮土地承包到期之后，农民可以继续承包土地，并且其承包期改为30年。这一期限，就是所谓第二轮土地承包期限。1998年《土地管理法》的颁布，标志着土地承包经营期限进入到法律规定这一阶段。该法第44条以及其后的《农村土地承包法》第20条，均先后分别作出了“土地承包经营期限为30年”和“耕地的承包期为30年”的规定。2007年的《物权法》第126条也再次明文规定“耕地的承包期为三十年”，这是我国法律历史上第三次对土地承包经营权期限所进行的明文规定。可见，无论是从中央政策层面，还是从法律规定角度来看，土地承包经营权期限问题，均受到高度重视，并在相关政策性文件和法律中反复强调。

需要注意的是，党的十七届三中全会明确提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”有的学者据此提出，应从法律上将现行的土地承包经营权期限改为“长久不变”。[3]笔者认为，“长久不变”是党的十七届三中全会提出的农村土地承包关系的基本政策，其主要目的是“稳定和完善农村基本经营制度”，即保证农民长期拥有承包土地进行农业生产的权利，而不是专门针对承包期限所作的规定。另外，从土地承包经营权的用益物权属性而言，也不宜将其理解为是长久不变的物权。因此，不宜机械理解中央政策的有关规定，而应以其背后的精神实质为解读的依据。(www.xing528.com)

但是，不论对中央政策或法律做怎样的解释，我国农村的社会生活实践却并没有严格按照上述政策和法规来执行。这主要表现在两个方面：其一，有的地方的基层政府直接违反现行政策和法律中有关土地承包经营权期限的规定，而另行规定了诸如50年之类的土地承包期限。其二，有的地区在和农民签订土地承包合同时，虽然明确约定了土地承包期限为30年，但在实际运行时，出于家庭人口增加的农户的要求，这些地区对个别农户进行了承包地的调整。[4]上述两种情况，前者是一种公然的违反，后者是一种灵活的实践处理方式，但实际上都是不符合现行政策和法律的。但是，既然实际中出现了此类做法，就表明实践中存在这样的需求。

上述分析表明，土地承包经营权期限的政策与法律规定，客观上进一步限制了承包地的调整需求。按照一般的逻辑理解，在土地承包经营权期限范围内，承包人是不能要求对承包地进行调整的。而本集体经济组织中的其他成员，也不能在承包期限范围内要求通过调整而获得他人的承包地。对于实践中关于承包期限的变通做法以及承包期内调整的灵活做法，实际上都存在违反现行政策和法律有关承包期限的质疑。如何使二者得以协调，未来政策和立法如何回应，也成为承包地调整制度研究中不可忽视的重要课题。