承包地调整制度的实践困境及优化建议

《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”这一规定被解读为“增人不增地，减人不减地”。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第130条基本延续了这一规定。上述规定，使土地承包经营权制度在实践运作中遭遇了不少困境，如何面对这些困境，在制度层面如何予以克服，是研究承包地调整问题面临的首要课题。承包地调整面临的实践困境，应重点关注“两对冲突”：即既有人口与新增人口的土地承包经营权冲突、男子与妇女的土地承包经营权冲突。

首先，新增人口与既有人口的土地承包经营权冲突。本集体经济组织的新增人口，要想获得承包地，主要有两种来源，一种是已经负载了土地承包经营权的农业用地。但是，根据“增人不增地，减人不减地”的原则，对于新增人口的承包地问题，原则上是不得通过调整此类土地而使其获得满足的。另一种土地就是尚未设立土地承包经营权的农业用地。此类土地又包括三种现象，一是承包方依法自愿交回的土地，二是依法开垦的新增土地，三是依法预留的机动地。就承包方自愿交回的土地而言，仅限于《农村土地承包法》第26条第3款规定的“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”的情况，而在我国当前的户籍制度背景下，这种全家由农业户口转为设区的市的户口的情况显然不是经常发生的现象，可谓数量极少。就新开垦的土地而言，经过我国几千年的农地开垦与农业发展，实践中尚未开垦的土地已经非常少了，而且大部分属于偏远山区的荒地，由于投资成本较高、农业生产条件艰苦以及收益率不高等原因，大规模复垦是不现实的，故依靠这部分土地满足新增人口的承包地需求也是不现实的。就机动地而言，《农村土地承包法》第63条明确规定机动地面积不得超过集体经济组织耕地总面积的5%，而如果在该法实施前未留机动地的（《农村土地承包法》自2003年3月1日起实施），则在该法实施后，集体经济组织不得再预留机动地。因而有限的机动地只能满足少量人口的承包地需求，不具有可持续性。如何满足本集体经济组织新增人口的承包地问题，成为承包地调整制度面临的重要困境之一。(www.xing528.com)

其次，妇女与男子的土地承包经营权冲突。《农村土地承包法》第6条确立了妇女与男子在土地承包经营权方面的平等原则，依其规定，妇女在承包农村土地方面与男子享有平等的权利，任何组织和个人均有不得剥夺侵害妇女应当享有的土地承包经营权的义务。这一规定，对于保护广大妇女的土地承包经营权，无疑具有十分重要的意义。就婚嫁妇女问题，该法还对其土地承包经营权问题进行了特别规定，即如果妇女在承包期内结婚且在新的居住地尚未取得承包地的，发包方不得收回其在原居住地内已经取得的承包地；而如果妇女在承包期内离婚或者丧偶的，且仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地尚未取得承包地的，发包方也不得收回其在原居住地内已经取得的承包地。但众所周知，我国农村当前的婚姻居住仍然遵循着传统的“从夫居”习惯，妇女离开自己居住的地方随丈夫一起居住，由此导致的问题是：其欲实现对原承包地的土地收益，必须付出较大的成本，所以通常情况下婚嫁妇女是不会回到其原居住地继续进行农业生产的；而在新的居住地，由于“增人不增地、减人不减地”的影响，其又无法获得新的承包地。而对于男子而言，除非出现“入赘”等个别情况，否则其不会因为婚姻问题而导致其无法继续对承包地行使经营权。因此，虽然现实法律规定从表面上看似乎对妇女的土地承包经营权进行了特殊的保护，但现实情况却因“承包地不得调整”的规范而使婚嫁妇女的土地承包经营权几乎处于被剥夺的状态。妇女与男子的土地承包经营权冲突，是承包地调整制度需要解决的另一对重要的冲突。