政府购买模式下居家养老服务的含义与合同类型

居家养老服务是指社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。[2]政府购买居家养老服务合同是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买而达成的协议。作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织运作，由其负责管理并提供服务，以满足老年人基本的物质与精神生活需求。[3]政府作为该合同主体，遵循民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见（民发〔2012〕196号）中所提出的《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）的要求进行。具体程序如图1所示：

图1　政府购买居家养老服务程序图

首先，政府要对老年人进行评估，确定符合政府购买条件的老年人范围及数量，并依据一定标准划分等级，根据不同的等级提供相应的养老服务。^[2]符合政府购买模式下老年人的条件主要考虑户籍、年龄、有无行为能力、经济状况。其次，政府采用招投标方式选择养老服务提供方。由于养老服务的特殊性，可以采用邀请招标、竞争性谈判方式购买。根据竞争参与程度，可分为竞争性和非竞争性购买，前者一般要通过招投标方式选择最有实力的养老服务提供方，以此达到以最少的投入获得最大收益的效果。如天津市河西区、江苏淮安市通过招投标的方式购买居家养老服务。后者则是政府形式上的购买或者委托性的购买，竞争参与度低，一般缺乏公开、竞争的程序，如政府直接指定某一特定养老机构提供服务，不存在竞争性的谈判；或者由政府出资兴建养老服务中心或者养老服务站，由相应的民间组织进行管理，并由该组织承担一定的政府职责。这两者只具有政府购买的形式，缺乏购买的实质。最后，由确定的养老服务提供方向老年人提供服务，政府对服务过程进行全程监督，并由第三方对提供服务的结果进行绩效评估。若评估符合要求，养老服务提供方和政府之间的合作将是一种长效机制，具有一定的持续性。(www.xing528.com)

由上看出，政府购买模式下的居家养老服务是通过合同转变政府直接提供养老服务职能的一种方式。

实践中，政府购买模式下居家养老服务合同包括两个合同。第一，政府与养老服务提供方签订的，由养老服务提供方向老年人提供服务的合同，该合同主体仅限于政府与养老服务提供方，老年人从中获益。该合同突破了传统合同的两方关系，向三方关系转化，此时的第三方关系并不是参与合同的缔结主体，而是以受合同效力影响的主体范围为特征。第二，养老服务提供方与老年人签订的合同，根据合同条款又可以分为以下两种情况：其一，由于地方政府与养老服务提供方签订的居家养老服务合同内容较为概括，需要养老服务提供方与老年人再次签订合同，而该合同内容仅仅是前一个合同内容的细化；其二，由于政府购买的服务是针对特定老年人，购买的服务有时间和范围的限制，老年人或者其近亲属可能会根据老年人自身的需要，与养老服务提供方签订合同，该合同主体及效力并不及于政府。而本文所要探讨的合同性质，仅只是第一种情况下的合同，即政府与养老服务提供方签订由养老服务提供方向老年人给付义务的合同。